A Roma la manutenzione del verde produce decine di migliaia di tonnellate di biomassa vegetale ogni anno. Per legge sfalci e potature sono rifiuti urbani biodegradabili e devono seguire una filiera tracciata: raccolta, trasporto, impianto autorizzato, ma nei capitolati del verde pubblico spesso il costo reale di smaltimento non viene nemmeno stimato. Quando quantità, impianti e costi non sono chiaramente indicati negli appalti, si crea inevitabilmente una pericolosa zona grigia amministrativa a rischio infiltrazione criminale.
Sulla gestione amministrativa della biomassa vegetale nei lavori pubblici esiste ancora molta confusione. Si tratta di un settore frammentato, attraversato da zone grigie e opacità, anche perché diversi sistemi normativi – europei e nazionali – governano contemporaneamente lo stesso oggetto.
Nonostante l’entità dei flussi materiali e la rilevanza economica del settore, questo sistema nel suo insieme è raramente oggetto di analisi integrata. Eppure la biomassa vegetale rappresenta un osservatorio privilegiato per leggere la c.d. governance urbana del verde a Roma, perché si colloca all’incrocio tra diverse politiche pubbliche:
- gestione dei rifiuti
- gestione del verde urbano
- appalti pubblici
- gestione delle aree naturali
- politiche di economia circolare.
Roma produce ogni anno decine di migliaia di tonnellate di biomassa vegetale, provenienti da:
- potature delle alberature stradali
- manutenzione di parchi e giardini pubblici
- gestione delle pinete costiere
- interventi nelle aree naturali e forestali.
Questa biomassa attraversa una filiera amministrativa complessa che coinvolge:
- appalti pubblici
- imprese del verde
- sistemi di trasporto
- impianti di recupero o trattamento.
Quando ambiti di policy diversi operano sullo stesso materiale, il sistema tende inevitabilmente a diventare frammentato e opaco, con competenze distribuite tra uffici, normative e livelli amministrativi differenti.
COME FUNZIONA LA FILIERA DEL VERDE
1. Sfalci e potature sono rifiuti urbani
Negli ultimi anni si è consolidata una posizione normativa piuttosto chiara, sia a livello europeo sia nella legislazione italiana: gli sfalci e le potature derivanti dalla manutenzione del verde pubblico e privato devono essere considerati rifiuti urbani biodegradabili. Non sono quindi automaticamente classificabili come sottoprodotti o biomassa riutilizzabile.
Questa interpretazione deriva da due passaggi principali:
- l’interpretazione della direttiva europea sui rifiuti 2008/98/CE
- l’aggiornamento della normativa italiana con il Decreto Ambiente 153/2024, convertito nella legge 191/2024.
La Commissione europea ha chiarito che i residui della manutenzione del verde non derivano da un processo produttivo vero e proprio e quindi non possono essere qualificati come sottoprodotti ai sensi dell’art.184-bis del Testo Unico Ambientale. Nella maggior parte dei casi devono quindi essere gestiti all’interno della filiera dei rifiuti.
2. Il dibattito europeo
Il tema è diventato oggetto di discussione anche a livello politico europeo. Un esempio è l’interrogazione parlamentare P-004292/2025, presentata al Parlamento europeo sulla gestione dei rifiuti biodegradabili provenienti dalla manutenzione di parchi e giardini.
La questione sollevata riguarda tre aspetti principali:
- chiarire il regime giuridico di questi materiali
- evitare che vengano esclusi impropriamente dalla disciplina sui rifiuti
- garantire una filiera trasparente di recupero (compost, biomassa, biogas).
3. Le conseguenze operative
Questo cambiamento interpretativo produce effetti concreti nella gestione del verde urbano. Le imprese che effettuano manutenzione del verde devono trattare sfalci e potature come rifiuti a tutti gli effetti, applicando la normativa del Testo Unico Ambientale. Ciò comporta:
- trasporto autorizzato
- tracciabilità dei materiali
- conferimento in impianti autorizzati.
In molti casi è inoltre necessario l’inserimento nell’Albo Gestori Ambientali, in particolare nella categoria 2-bis per il trasporto dei rifiuti prodotti dalla propria attività.
Gli sfalci e le potature possono essere conferiti anche ai centri di raccolta comunali, ma solo entro limiti quantitativi stabiliti dai regolamenti locali. L’inquadramento come rifiuti urbani comporta inoltre un aumento dei costi di gestione, perché diventano necessari raccolta, trasporto e trattamento in impianti autorizzati. Questo ha un impatto diretto sui contratti di manutenzione del verde e sugli appalti pubblici.
Allo stesso tempo, il fatto che sfalci e potature siano rifiuti non impedisce il recupero del materiale. La normativa europea punta anzi a favorire filiere di valorizzazione come:
- compostaggio
- recupero energetico da biomassa.
Infine, la classificazione come rifiuti dovrebbe rafforzare i controlli ambientali, riducendo pratiche problematiche come l’abbandono dei residui vegetali, la combustione illegale o lo smaltimento non tracciato.
4. Cosa significa per un Comune
Tradotto nella pratica amministrativa, il principio è semplice: la manutenzione del verde produce rifiuti urbani. Nei contratti pubblici dovrebbero quindi essere esplicitati tutti i passaggi della filiera:
- raccolta del materiale vegetale
- trasporto
- trattamento negli impianti autorizzati
- destinazione finale.
Nei capitolati speciali d’appalto dovrebbe essere indicato esplicitamente che:
- sfalci e potature sono rifiuti urbani biodegradabili
- il codice CER/EER (di norma 20 02 01)
- la gestione avviene ai sensi del Testo Unico Ambientale.
Di conseguenza dovrebbero essere escluse formulazioni generiche come:
- “biomassa vegetale”
- “materiale vegetale riutilizzabile”
- “residui vegetali destinati a recupero”.
Per quanto riguarda trasporto e tracciabilità, il Comune dovrebbe inoltre richiedere all’impresa:
- iscrizione all’Albo Gestori Ambientali
- compilazione del FIR o sistema di tracciabilità rifiuti
- indicazione dell’impianto di destinazione.
Un capitolato non può limitarsi a indicare genericamente che “il materiale vegetale sarà conferito presso impianti autorizzati”.
Dal punto di vista economico, la voce più critica è quella dello smaltimento. Nei computi dovrebbero comparire separatamente:
- carico del materiale vegetale
- trasporto all’impianto
- oneri di conferimento del rifiuto verde
oppure una tariffa a tonnellata. Se invece il prezzo della potatura è indicato come “tutto incluso”, significa che gli sfalci continuano a essere trattati come se non fossero rifiuti. Ed è qui che nascono molte criticità negli appalti del verde a Roma.
ROMA CAPITALE
Nei capitolati del verde di Roma degli ultimi anni la voce “rifiuto vegetale” viene formalmente utilizzata, ma il costo di smaltimento non viene quasi mai separato dalle lavorazioni. Questo produce una conseguenza rilevante: l’impresa è costretta a scaricare il costo dei rifiuti sul prezzo della lavorazione oppure a cercare filiere alternative non sempre controllabili. È uno dei motivi per cui i prezzi delle potature a Roma stanno diventando molto alti oppure difficili da giustificare.
IL CASO DELLA PINETA DI CASTELFUSANO
Nel caso dell’accordo quadro relativo alla Pineta di Castel Fusano emerge chiaramente questa contraddizione. Nel computo metrico lo smaltimento è incorporato nella lavorazione con la formula “raccolta e trasporto del materiale di risulta a pubblica discarica compreso l’onere per lo smaltimento”.
Non esiste:
- una voce separata di gestione rifiuti
- una quantificazione a tonnellata
- l’indicazione del codice EER 20 02 01
- l’indicazione dell’impianto di destinazione.
Il prezzo è costruito come lavoro forestale, non come gestione rifiuti. Le lavorazioni previste (decespugliamento, trinciatura, spalcature, piantumazioni, irrigazione, cure colturali) sono infatti tipiche lavorazioni silviculturali, dove il materiale vegetale è considerato residuo di lavorazione, non rifiuto urbano con filiera di trattamento.
Anche il quadro economico lo conferma. Nei circa 759 mila euro di lavori non compare alcuna voce dedicata alla gestione dei rifiuti verdi. Il costo del rifiuto è quindi implicitamente incorporato nelle lavorazioni.
La zona grigia dell’appalto
Nel computo metrico, ad esempio nella lavorazione di spalcatura, l’intervento comprende: “raccolta e trasporto del materiale di risulta a pubblica discarica compreso l’onere per lo smaltimento”. Questa formulazione sposta di fatto il rischio economico sull’impresa. Il progetto infatti non quantifica:
- il volume o peso del materiale vegetale
- il costo unitario di conferimento
- la tipologia di impianto
- la distanza di trasporto
- il codice rifiuto.
Il prezzo della lavorazione viene quindi determinato senza conoscere il costo reale dello smaltimento. Ed è qui che nasce la zona grigia.
IL SISTEMA NON REGGE
Se l’impresa gestisce davvero il materiale come rifiuto urbano, il prezzo della lavorazione diventa spesso troppo basso. Se invece il materiale segue filiere alternative – trinciatura in loco, riuso come pacciamatura, recupero come biomassa – il prezzo torna sostenibile. Il problema è che queste soluzioni non sono quasi mai esplicitate nei capitolati, che si limitano a indicare genericamente il “trasporto a discarica”.
Ora, se osserviamo gli accordi quadro del Dipartimento Ambiente, il prezzo medio per albero è spesso tra 180 e 320 euro. Se tutto il materiale fosse trattato rigidamente come rifiuto urbano tracciato, molti di questi prezzi diventerebbero difficili da sostenere.
Prendiamo ad esempio la voce “spalcatura dei pini” (prezzo circa 246 € a pianta), con la formula “raccolta e trasporto del materiale di risulta a discarica compreso smaltimento”. Nei 246 € devono stare:
- lavoro dell’operatore
• mezzi e attrezzature
• carico materiale
• trasporto
• smaltimento.
Fin qui tutto normale. Il problema nasce quando stimiamo il materiale vegetale prodotto. Un pino domestico adulto, anche con una spalcatura leggera, produce facilmente:
- 80-150 kg di ramaglie
• in alcuni casi anche 200 kg.
Facciamo una media prudente: 120 kg per pianta. Nel caso dell’accordo quadro di Castelfusano, le piante sono 37. Quindi il materiale vegetale stimato diventa 37 × 120 kg = 4.440 kg, cioè 4,4 tonnellate.
Qual è il costo reale di smaltimento? Se trattato come rifiuto verde (EER 20 02 01), il costo medio nel Lazio è, più o meno:
- conferimento impianto: 70-120 €/ton
• trasporto: 30-60 €/ton.
Totale medio realistico: 100-180 €/tonnellata. Usiamo una stima moderata: 120 €/ton.
Smaltire 4,4 tonnellate costa quindi circa: 4,4 × 120 € = 528 €.
Sembrerebbe sostenibile. Ma il problema è la struttura dei prezzi delle altre lavorazioni. Prendiamo il decespugliamento a mano su terreno infestato: circa 2.847 € per ettaro. 1 ettaro di macchia o infestanti può produrre tranquillamente dalle 10 alle 20 tonnellate di materiale vegetale. Prendiamo una stima bassa: 12 tonnellate. Smaltimento reale: 12 t × 120 € = 1.440 €. Quindi solo il conferimento dei residui vegetali mangia metà della lavorazione. E dentro i restanti 1.400 € dovrebbero starci i costi di:
- operatori
• macchine
• carburante
• sicurezza
• utile d’impresa.
Il prezzo diventa economicamente plausibile solo se il materiale vegetale non viene trattato davvero come rifiuto. Ed è qui che nasce la zona grigia di quasi tutti gli appalti del verde.
Negli appalti pubblici la stazione appaltante ha l’obbligo di determinare prezzi realistici e congrui rispetto ai costi di esecuzione del lavoro. Quando il costo di smaltimento non viene stimato, si crea uno squilibrio strutturale del prezzo di gara. E siccome la normativa sui rifiuti è una norma imperativa, l’impresa deve comunque rispettarla. Il risultato è dunque un paradosso: o lavora in perdita oppure adotta modalità operative diverse da quelle ipotizzate nel capitolato.
CHI CONTROLLA LA FILIERA
In teoria la catena di controllo è chiara. Quando il materiale vegetale è classificato come rifiuto (EER 20 02 01), la filiera dovrebbe prevedere:
- impresa iscritta all’Albo Gestori Ambientali
- trasporto con formulario
- conferimento in impianto autorizzato
- registri ambientali verificabili da ARPA e autorità di controllo.
Nella pratica del verde urbano romano, però, il materiale vegetale non sempre entra realmente nella filiera dei rifiuti.
Può essere:
- trinciato e riutilizzato in loco
- destinato a filiere di biomassa
- utilizzato come materiale agronomico.
In questi casi la tracciabilità diventa difficile. Formalmente il controllo è distribuito tra:
- Direzione lavori
- RUP e Dipartimento Ambiente
- ARPA Lazio
- Carabinieri Forestali.
Ma nella pratica il controllo dipende da un fattore decisivo: quanta biomassa esce davvero dal cantiere. Se il materiale viene lasciato sul posto, la filiera si chiude all’interno del cantiere stesso. Se invece viene trasportato, dovrebbe entrare nella filiera rifiuti e quindi essere tracciato. Solo che quasi sempre nei progetti non viene mai stimata la quantità reale di biomassa prodotta.
LEGALITÀ E VULNERABILITÀ DELLA FILIERA
La trasparenza della filiera della biomassa vegetale non è solo una questione ambientale o economica. È anche una questione di legalità.
I servizi legati alla manutenzione del verde e alla gestione dei rifiuti vegetali presentano caratteristiche che, secondo numerose analisi istituzionali sul rischio di infiltrazioni nei servizi pubblici locali, li rendono potenzialmente vulnerabili: elevato uso di subappalti, costi di smaltimento difficili da stimare a priori, movimentazione di materiali di cui non sempre è tracciata con precisione la quantità. In contesti urbani complessi, quando la filiera non è definita in modo chiaro nei capitolati (quantità di biomassa prodotta, impianti di destinazione, costi di conferimento e sistemi di tracciabilità) si crea uno spazio di intermediazione poco controllato.
Non è un caso che il settore dei servizi ambientali e della gestione del verde sia stato citato in diverse indagini giudiziarie come uno dei comparti più esposti al rischio di infiltrazione criminale e il Municipio X lo ha pagato sulla sua pelle nel 2015. Rendere esplicita e tracciabile la gestione della biomassa vegetale nei lavori pubblici non è soltanto una questione tecnica, ma una condizione necessaria per garantire controllo amministrativo, correttezza economica e tutela della legalità.
(FINE PRIMA PARTE)