LabUr

Il nuovo regolamento sui condoni edilizi (*) approvato dall’assemblea capitolina su proposta della giunta Gualtieri (relativo alle pratiche semplificate presentate da tecnici con relazione asseverata), ha visto l’opposizione dell’ex sindaca Virginia Raggi che lo ha bollato come l’ennesima “semplificazione della semplificazione”.
Non è uno scontro solo tra politica e burocrazia, tra “legalità ed efficienza”, bensì tra sfiducia nel sistema e gestione del rischio. È una scelta di modello amministrativo, con conseguenze reali per i cittadini.

Da una parte, Virginia Raggi parte da un presupposto chiaro: il sistema è permeabile, quindi bisogna stringere i controlli. In un territorio fragile come Roma, ogni semplificazione può diventare un varco per abusi ben più gravi. Da qui la diffidenza verso procedure accelerate e automatismi. Dall’altra, Roberto Gualtieri parte da un dato altrettanto evidente: il sistema è bloccato. Con oltre 115.000 pratiche pendenti, la macchina amministrativa non sta garantendo legalità, ma paralisi. E la paralisi, nel tempo, genera altro: mercato grigio, incertezza, impossibilità per i cittadini di disporre dei propri immobili. Entrambe le posizioni colgono un pezzo di verità, ma nessuna risolve il problema alla radice. Il modello Raggi difendeva il principio del controllo, ma nei fatti non decideva. E un sistema che non decide produce illegalità di fatto.
Il modello Gualtieri, invece, decide di sbloccare, ma accetta consapevolmente un margine di rischio: meno controlli su alcune pratiche, più velocità complessiva.

Ed è qui il nodo vero: non si tratta più di “controllare tutto o meno”, ma di dove si colloca la responsabilità del controllo perché senza responsabilità chiara, qualsiasi riforma resta fragile. L’automazione infatti, da sola, non decide. Le task force, senza poteri reali, si inceppano. Le asseverazioni dei tecnici, senza controlli credibili, diventano mera formalità.
Se avessero voluto davvero uscire dal vicolo cieco, avrebbero dovuto impostare la questione in modo completamente diverso.

La terza via
Prima di tutto, bisognerebbe smettere di ragionare in modo generico (piccoli contro grandi abusi) e introdurre una vera selezione del rischio: distinguere per zone, vincoli, tipologia di intervento, epoca. Non tutto è uguale e non tutto deve essere trattato allo stesso modo.
Poi servirebbe un meccanismo chiaro: pratiche veloci subito, ma con controlli ex post mirati e reali e con conseguenze vere per chi sbaglia. Senza responsabilità effettiva dei tecnici, il sistema non si autoregola.
Inoltre, servirebbe un’unità straordinaria, temporanea, con obiettivi numerici chiari e pubblici. Non un contenitore generico, ma uno strumento con un mandato preciso: ridurre drasticamente l’arretrato in un tempo definito.
Infine, il punto che manca sempre, la tracciabilità totale delle decisioni. Ogni pratica deve dire chi ha deciso, su quali basi, con quale livello di rischio, perché il vero problema a Roma non è solo l’errore, ma l’opacità che lo rende invisibile e quindi ripetibile.

Gualtieri semplicemente ha deciso di redistribuisce il rischio. Se da una parte offre più certezza ai cittadini, dall’altra aumenta la pressione sugli uffici e accetta la possibilità di errori selettivi, ma questo non garantisce che il sistema funzioni. Sono 115.000 le pratiche ferme. Quindi, nei fatti il sistema ha già perso il controllo della legalità. La velocità, che Gualtieri vuole imprimere, senza responsabilità diventa arbitrio. Il controllo, che vorrebbe la Raggi, senza capacità di decidere resta una finzione amministrativa.

Il bilancio dell’era Raggi: il paradosso della legalit�
Roma arriva all’era Virginia Raggi con un’eredità enorme: circa 600.000 domande di condono complessive e oltre 170.000 pratiche ancora da chiudere (risorseperroma.it).
Un sistema completamente fuori scala.
La linea politica si è basata su una forte impostazione sul rigore e controllo, attenzione al rischio abuso e alle irregolarità e nessuna accelerazione aggressiva, con la conseguenza che l’arretrato non è stato risolto, il sistema è rimasto lento e sotto organico e ci sono state proteste dei professionisti per i tempi e il blocco del mercato (Codacons). La macchina amministrativa dunque è rimasta ingolfata e i problemi cronici dell’Ufficio condoni edilizi (carenza di personale tecnici, procedure complesse e frammentate, responsabilità amministrativa “difensiva” in cui nessuno voleva firmare) non sono stati risolti. La Raggi ha scelto di difendere semplicemente la legalità formale, ma non ha rimesso in moto il sistema. E se da una parte si è abbassato il livello di rischio di sanatorie “facili”, è aumentato il livello di paralisi amministrativa. Ma non solo.
Quando un sistema è lento e le pratiche rimangono ferme per anni, gli immobili bloccati e i cittadini senza risposte, accade che la legalità reale si deteriori perché le persone aggirano, rinviano o entrano in zone grigie.

Il bilancio dell’era Gualtieri: la fragilità della scelta in campagna elettorale
L’eredità era pesante: un arretrato enorme e per oltre 4 anni non ha fatto una riforma strutturale che affrontasse i nodi dell’organico, dei processi e delle responsabilità. Tutto è rimasto fermo. A fine mandato introduce una svolta procedurale: tempi stretti, meno controlli “a pioggia”, priorità allo smaltimento. Ha deciso dunque non di “curare” la macchina, ma di cambiare come la macchina decide. Si tratta dunque di una misura che a ridosso del voto pesa perché produce effetti percepibili immediati: pratiche che si chiudono. Ma sotto il profilo amministrativo questa scelta vuol dire una cosa precisa: Gualtieri sta ammettendo che con l’assetto attuale non ne escono (fallimento strutturale non risolto prima) e stringe a 120 giorni le pratiche senza ridisegnare davvero responsabilità e tutele dei funzionari, cioè sposta il rischio su chi firma con la conseguenza che è molto facile che o si producano approvazioni difensive/automatiche o si generino nuovi contenziosi tra qualche anno che hanno un costo pesante per i cittadini. Le pratiche che vengono ‘alleggerite’ nei controlli non vengono definite per zona, vincoli, tipologia e neppure si capisce chi risponderà tra qualche anno degli eventuali errori (il tecnico asseverante? Il funzionario? L’ente? Con quali sanzioni reali?), così come rimane nebulosa la tracciabilità (criteri, dati, rischio). Arrivare tardi può essere politica, ma decidere senza dire dove finisce il rischio, è amministrazione fragile.

La distorsione
Le amministrazioni capitoline (anche quelle di Raggi e Gualtieri) hanno continuato a progettare in deroga alla legge. Mentre chiedono ai cittadini di essere perfettamente allineati alle regole, le stesse le piegano ogni giorno.
Il problema non sono gli abusi di ieri, ma la credibilità delle regole oggi. Continuare a muoversi in una pianificazione debole o aggirata, con varianti continue e strumenti straordinari usati come ordinari, significa produrre una frattura: al cittadino si chiede conformità perfetta (anche su micro-abusi di decenni fa) mentre l’amministrazione si muove in un quadro elastico, dove la regola è spesso adattata a favore dei grandi gruppi e fra 10 anni saremo punto e a capo.
Chiudere le pendenze di 40 anni fa è necessario, ma farlo senza rimettere ordine nel modo in cui oggi si pianifica e si costruisce significa spostare il problema, non risolverlo.
La legalità non può essere selettiva: o vale per tutti oppure si svuota.

L’Ufficio Condono Edilizio di Roma Capitale continua a operare dentro un impianto normativo costruito su tre leggi: Legge 47/1985, Legge 724/1994 e Legge 326/2003.
È lì che si collocano istruttorie, verifiche e rilascio delle concessioni in sanatoria, un sistema dunque che nasce per gestire un’eccezione temporanea, cioè per regolarizzare il passato. A Roma però è diventato un apparato permanente. Una macchina amministrativa costruita per chiudere una stagione si è trasformata in un pezzo strutturale della gestione urbana. Le uniche demolizioni con condoni in corso le hanno richieste ai balneari inducendo a pensare che esista un uso strumentale del diniego in funzione dell’obiettivo politico. La villa di Rutelli sull’Appia Antica (L’Espresso – I padroni dell’Appia) è ancora lì, come molti altri abusi anche pubblici.

Dieci anni, due amministrazioni, prima il rigore immobile, poi la velocità selettiva.
La terza via, quella che rimette in piedi il sistema, non l’ha costruita nessuno.

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I dettagli principali del nuovo regolamento sul condono edilizio a Roma, approvato dall’Assemblea Capitolina il 16 aprile 2026 (proposta della Giunta Gualtieri, in particolare dell’assessore all’Urbanistica Maurizio Veloccia) è una modifica al regolamento esistente del 2019 (Deliberazione n. 40), che regola la procedura semplificata e il silenzio-assenso telematico per le istanze di condono presentate ai sensi delle leggi nazionali 47/1985, 724/1994, 326/2003 e della legge regionale Lazio 12/2004, ancora pendenti.

Principali novità introdotte
Eliminazione dei sorteggi. Prima esisteva una soglia (450 mc) che determinava l’accesso a verifiche più approfondite tramite sorteggio. Ora i sorteggi vengono superati. I controlli approfonditi (verifica sostanziale) scatteranno solo in casi specifici:
– Abusi in aree soggette a vincoli archeologici o paesaggistici.
– Quando emergono dubbi concreti durante l’istruttoria preliminare.

Riduzione dei tempi
Il termine per la fase sostanziale scende da 180 a 120 giorni.
Questo grazie al potenziamento della piattaforma informatica SICER (Sistema Informativo Condono Edilizio Roma), che dovrebbe rendere più fluido il flusso telematico.

Semplificazione delle procedure
Maggiore ricorso a relazioni e asseverazioni tecniche presentate dai professionisti (geometri, architetti, ingegneri).

L’obiettivo è ridurre i carichi burocratici sull’amministrazione e spostare parte della responsabilità documentale sui tecnici abilitati. Viene rafforzato il meccanismo del silenzio-assenso con modalità telematica per definire più rapidamente le pratiche non ancora concluse con provvedimento formale.

Obiettivo dichiarato
Smaltire l’enorme arretrato: circa 540.000 pratiche ancora pendenti (stima cumulativa storica delle istanze presentate nel corso dei decenni). Fornire risposte concrete a cittadini e tecnici che attendono da 10-40 anni la definizione delle pratiche.

Cosa sta accadendo davvero nelle pinete di Castelfusano e Acque Rosse? Tra vincoli paesaggistici, tempi imposti dal PNRR e criticità già emerse in fase esecutiva, la forestazione sul litorale romano solleva dubbi concreti sulla capacità degli interventi di produrre risultati duraturi. Si stanno infatti piantando alberi nell’ambito degli interventi finanziati con fondi PNRR, che per la sola area di Castel Fusano prevedono la messa a dimora di circa 22.000 nuove piante.

Nel corso della Commissione Trasparenza capitolina del 14 aprile 2026 è emerso con chiarezza però un primo elemento critico: la tempistica degli interventi. La messa a dimora delle piante è vincolata al rispetto delle scadenze del PNRR, con termine fissato al 30 giugno. Questo comporta, di fatto, la realizzazione degli impianti in un periodo (primavera avanzata e inizio estate) che non è quello ottimale dal punto di vista agronomico.
L’intervento si inserisce in un programma più ampio di forestazione promosso dalla Città Metropolitana, che prevede complessivamente la messa a dimora di circa un milione di piante sul territorio.
Chiunque abbia dimestichezza con questi temi sa che la piantumazione dovrebbe avvenire nei mesi più freddi, quando le condizioni climatiche favoriscono l’attecchimento. Operare fuori stagione significa aumentare in modo significativo il rischio di perdita delle piante, rendendo necessarie irrigazioni intensive e interventi di sostituzione.

A ciò si aggiunge un dato temporale non secondario: l’accordo quadro per l’intervento è stato sottoscritto solo nel mese di marzo, comprimendo ulteriormente i tempi di esecuzione e spostando il baricentro dell’operazione su una logica di urgenza amministrativa più che di pianificazione tecnica.
Si crea così una prima frattura evidente: da un lato l’obiettivo formale di rispettare una scadenza amministrativa, dall’altro la necessità tecnica di garantire la sopravvivenza degli impianti nel tempo.

Il caso Acque Rosse
Nell’area di Acque Rosse, sempre durante la Commissione, è stato dichiarato che sono stati emessi ordini di servizio nei confronti della ditta esecutrice, a seguito di gravi carenze contrattuali nelle lavorazioni di manutenzione e nello sviluppo vegetazionale. È stato inoltre riconosciuto un dato particolarmente rilevante: la mortalità delle piante risulta elevata, in alcuni casi molto elevata, con percentuali dichiarate prossime o superiori all’80%. Un dato che, rapportato alla scala degli interventi previsti, assume un peso tutt’altro che marginale. Si tratta di un passaggio importante, perché dimostra che le difficoltà non sono ipotesi astratte, ma problemi concreti già emersi in fase esecutiva.

A questo si aggiunge un ulteriore elemento di rigidità: pur in presenza di criticità reiterate, l’Amministrazione non appare in grado di reagire in modo efficace. È stato infatti chiarito che le ditte affidatarie non sono facilmente sostituibili (motivo per cui si è deciso di non procedere con la risoluzione del contratto) e che le tempistiche del PNRR non consentono rimodulazioni sostanziali. Il risultato è un meccanismo che tende a proseguire anche quando i problemi sono già evidenti.

Il caso Castelfusano
A questo quadro si aggiunge un ulteriore elemento, emerso sempre nel corso della Commissione, che riguarda la capacità operativa effettiva dei cantieri.
È stato infatti dichiarato che le attività di abbattimento e messa in sicurezza della pineta vengono svolte da una ditta con un limite contrattuale di massimo due squadre operative al giorno. Un dato che, rapportato all’estensione della Pineta di Castel Fusano e alla quantità di alberi morti o compromessi, evidenzia una evidente sproporzione tra la dimensione del problema e i mezzi disponibili. Lo stesso intervento deve inoltre far fronte contemporaneamente a più criticità: alberi colpiti dalla cocciniglia tartaruga, esemplari ancora in piedi a seguito degli incendi degli anni precedenti e situazioni di rischio lungo la viabilità principale (laterale della Colombo).
In questo contesto, le difficoltà operative non sono marginali ma strutturali: accessi limitati, necessità di utilizzo di mezzi speciali e interventi in condizioni logistiche complesse incidono direttamente sui tempi e sull’efficacia delle lavorazioni.

La questione del cippato
Un ulteriore aspetto riguarda la gestione del materiale di risulta derivante dagli abbattimenti. È stato dichiarato che una parte significativa delle lavorazioni avviene direttamente in loco attraverso macchinari che triturano tronchi e ramaglie, trasformandoli in materiale cippato al fine di ridurre i trasporti. Si tratta di una scelta operativa comprensibile dal punto di vista logistico, ma che apre un tema rilevante sotto il profilo ambientale e normativo. Come già evidenziato da LabUr in precedenti analisi, sfalci e potature rientrano nella categoria dei rifiuti urbani biodegradabili e non possono essere automaticamente considerati “residui” privi di disciplina. La gestione in loco attraverso cippatura richiede quindi una chiara tracciabilità e un inquadramento coerente con la normativa vigente, al fine di evitare ambiguità tra operazioni di recupero e smaltimento.
E’ lì infatti che si infila una gestione opaca (la c.d. “filiera nascosta”) del verde di cui abbiamo ampiamente parlato nel corso degli anni nei nostri dossier, l’ultimo a questo LINK.

L’inadeguatezza progettuale e il soccorso dell’aeronautica
Nel caso di Acque Rosse, si è evidenziato come i suoli sabbiosi, la forte esposizione ai venti e la conseguente dispersione dell’acqua rendano particolarmente complessa la gestione degli impianti. Non a caso, nel corso dell’intervento si è reso necessario introdurre soluzioni aggiuntive per l’approvvigionamento idrico.
A questo quadro si aggiunge un ulteriore elemento di particolare rilevanza emerso durante la Commissione: la realizzazione di un sistema di approvvigionamento idrico basato sull’utilizzo di acqua proveniente dall’aeroporto di Pratica di Mare, con la previsione di un invaso di accumulo a servizio delle pinete costiere.
Si tratta, a tutti gli effetti, di un’infrastruttura complessa, che implica la realizzazione di opere di adduzione su distanze significative (nell’ordine dei 20–25 chilometri) oltre alla costruzione di un bacino di accumulo e dei relativi sistemi di pompaggio e distribuzione.
Interventi di questa natura, soprattutto in contesti caratterizzati da vincoli ambientali stringenti come la Riserva del Litorale Romano e le aree ricomprese nella rete Natura 2000, richiedono normalmente tempi articolati, sia sotto il profilo autorizzativo che realizzativo. La complessità delle opere e le criticità legate al contesto territoriale rendono difficilmente compatibile la realizzazione di un sistema strutturale di questo tipo con le tempistiche estremamente ridotte imposte dal PNRR. Ne deriva una evidente criticità: la sopravvivenza delle piantumazioni, già condizionata da interventi effettuati fuori stagione, risulta di fatto legata a un sistema di irrigazione la cui piena operatività non appare realisticamente conseguibile nel breve periodo (non prima del 2028). In questo contesto, è plausibile che nel breve termine si ricorra a soluzioni temporanee, che tuttavia non possono essere considerate equivalenti a un’infrastruttura stabile e continuativa.

I vincoli
Ma il punto più delicato emerge spostando lo sguardo su Castel Fusano. Non è un’area qualsiasi su cui realizzare interventi di forestazione. È un bene pubblico complesso, la cui identità è definita da una lunga stratificazione di atti e vincoli.
La pineta entra nel patrimonio pubblico nel 1932 come parte integrante di un paesaggio composto da boschi, macchia mediterranea e dune costiere. Nel 1954 lo Stato ne riconosce il valore dichiarando l’intera fascia costiera di notevole interesse pubblico. A questo si aggiungono ulteriori livelli di tutela: la Riserva Naturale Statale del Litorale Romano, la rete Natura 2000, le norme forestali e il vincolo idrogeologico. Questo significa una cosa molto semplice, ma spesso ignorata: a Castel Fusano non si interviene su un “terreno”, ma su un paesaggio tutelato.
Dunque, se ci sono vincoli non basta accordarsi con le associazioni ambientaliste per decidere cosa fare ad un tavolo.

Per altro, è proprio qui che emerge una contraddizione.
Nel corso della Commissione è stato dichiarato che alcune operazioni comporteranno la rimozione di vegetazione spontanea ricresciuta, in particolare porzioni di macchia mediterranea, per consentire l’accesso ai mezzi e l’esecuzione degli interventi. Si tratta di un passaggio delicato, perché introduce una tensione evidente tra esigenze operative e tutela degli equilibri ecologici esistenti.
Allo stesso tempo, nel dibattito tecnico più ampio, si afferma l’opportunità di trasformare progressivamente le pinete monospecifiche in boschi misti più resilienti. Si tratta di un orientamento che, in linea generale, ha basi scientifiche, ma la sua applicazione richiede tempi lunghi, gradualità e un’attenta valutazione paesaggistica. Applicarlo attraverso interventi compressi entro le tempistiche del PNRR rischia di produrre un effetto opposto: non una trasformazione evolutiva del bosco, ma un’alterazione rapida dell’equilibrio esistente.

A questo punto il tema non è più solo ambientale o tecnico, ma diventa un tema di coerenza complessiva dell’azione pubblica.

Da un lato abbiamo:

• vincoli paesaggistici stringenti
• condizioni ambientali complesse
• esigenze ecologiche di lungo periodo

Dall’altro:

• tempistiche rigide
• obiettivi quantitativi
• difficoltà operative già emerse

Il rischio è che l’intervento riesca a rispettare i numeri (cioè la quantità delle piante messe a dimora), ma non riesca a produrre un risultato stabile nel tempo. Non è solo un semplice problema tecnico. Siamo di fronte ad un possibile problema di uso inefficiente delle risorse pubbliche.
LabUr continuerà a monitorare l’evoluzione degli interventi, verificando la coerenza tra atti, dichiarazioni e risultati effettivi. 

Siamo a metà aprile 2026, a poche settimane dall’inizio della stagione balneare, e sul litorale romano si parla di tutto tranne che di mare: sequestri, ricorsi, tribunali. L’ultimo caso riguarda lo storico stabilimento Battistini, nel cuore di Ostia, ed è l’ennesima prova di una gestione che fa acqua.

Il 21 maggio 2025 il Comune esclude dalla gara la RO.Y.AL Tur perché il suo codice ATECO — cioè la classificazione dell’attività economica prevalente dichiarata alla Camera di Commercio — risultava legato al settore alimentare. Il problema è che la società aveva un oggetto sociale — cioè l’insieme delle attività che può svolgere per statuto — perfettamente compatibile con turismo, ristorazione e servizi balneari.

Il 17 luglio 2025 il TAR Lazio (sentenza n. 14140/2025) annulla l’esclusione e il 14 aprile 2026 il Comune è costretto ad assegnare proprio a quella società lo stabilimento .

Il punto è semplice: il bando richiedeva attività “coerenti e pertinenti”, citando alcuni codici ATECO ma aggiungendo anche “similari” . Il Comune ha interpretato quella frase in modo rigido, ma il TAR ha chiarito che non si può escludere qualcuno per un requisito non scritto chiaramente .

Risultato: mesi persi, gara bloccata e decisione finale imposta dal giudice, mentre la stagione è alle porte e Ostia continua a vivere tra sequestri e incertezza. Più che un problema di legalità, qui emerge un limite evidente: l’incapacità di scrivere bandi chiari.

Il caso Battistini è emblematico. Uno stabilimento storico fermo per un errore evitabile, con il litorale che ancora una volta resta sospeso tra burocrazia e tribunali, proprio quando dovrebbe ripartire.

Un imbarazzante richiamo per l’assessore Tobia Zevi e i funzionari Tommaso Antonucci e Carlo Mazzei del Dipartimento Patrimonio ma anche per una incompetente Avvocatura Capitolina.

Due modelli, pochi chilometri di distanza, un risultato opposto.
Roma Capitale, sul litorale di Ostia, sceglie la gara pubblica “pura”.
Fiumicino utilizza invece una procedura amministrativa semplificata.

Una soluzione più debole?
Secondo il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sentenza n. 6721/2026 del 14 aprile 2026), no.
Nel caso di Fiumicino non si tratta di proroghe automatiche, ma di nuove concessioni rilasciate a seguito di una procedura pubblica, con titoli validi fino al 2033 (27 concessioni su 110).
La procedura “leggera”, quindi, ha retto in giudizio.

Proroghe e diritto europeo
Il problema nasce da un corto circuito normativo ormai noto.
La Legge 145/2018 aveva previsto la proroga automatica delle concessioni fino al 2033; la Direttiva Bolkestein (2006/123/CE) impone invece procedure competitive; il Consiglio di Stato, nel 2021, ha chiarito l’incompatibilità delle proroghe automatiche con il diritto europeo. Da quel momento, ogni Comune ha dovuto trovare una propria soluzione.

Roma: la linea dura (e il caos)
Roma ha scelto la strada più ortodossa: stop alle proroghe e ricorso alle gare pubbliche.
Prima con il bando per 37 stabilimenti nel 2020, poi con un nuovo ciclo nel 2025.
Il risultato è stato un contenzioso continuo: ricorsi, sospensioni in autotutela, proroghe tecniche, cambi di gestione, procedimenti ancora pendenti e, da ultimo, anche interventi della Procura con sequestri.
Le conseguenze sono evidenti. Da un lato, un aumento significativo dei costi legali a carico della collettività. Dall’altro, una condizione di incertezza totale a ridosso dell’inizio della stagione balneare.

Fiumicino: la via pragmatica
Fiumicino ha seguito un percorso diverso.
Ha pubblicato un avviso pubblico, garantendo la possibilità di presentare domande concorrenti. In assenza di concorrenza, ha proceduto al rinnovo delle concessioni. Si tratta di una procedura semplice, prevista dal Codice della Navigazione.
Successivamente il Comune ha tentato di disconoscere quei titoli, ritenendoli inesistenti. I concessionari hanno impugnato e il TAR si è pronunciato, riconoscendo la validità delle concessioni.

Il paradosso
Il modello adottato da Roma ha generato un contenzioso permanente. Quello di Fiumicino invece ha prodotto titoli concessori che oggi risultano validati dal giudice. Ne emerge un dato difficile da ignorare: un maggiore rigore formale non ha prodotto maggiore efficacia, mentre una maggiore semplicità amministrativa non si è tradotta in illegittimità.

Il rischio per Ostia
La partita resta aperta.
Le gare del 2025 sono ancora oggetto di contenzioso e il prossimo passaggio sarà davanti al Consiglio di Stato. Se dovesse essere messo in discussione il modello economico adottato dal Comune, il sistema rischierebbe di riaprirsi integralmente, inclusa la pretesa che il concessionario debba pagare al Comune di Roma una percentuale sui ricavi annuali, oltre al normale canone demaniale (Royalty).

Due scelte politiche
Non si tratta solo di una differenza tecnica.
Roma ha scelto un’applicazione rigida del principio europeo, puntando anche alla sostituzione dei concessionari storici, con il risultato di un conflitto giudiziario strutturale.
Fiumicino ha privilegiato la continuità amministrativa, riducendo il rischio di contenzioso e tutelando gli equilibri economici locali.

La lezione del “laboratorio Lazio”
Il diritto europeo impone la concorrenza.
Ma le coste italiane non sono un sistema neutro.
Esistono concessioni storiche, investimenti consolidati ed equilibri economici delicati. In questo contesto, la soluzione più rigorosa non è necessariamente quella più governabile.
Tra Ostia e Fiumicino non c’è solo una differenza amministrativa.
C’è un test concreto sulla capacità di tenuta delle scelte pubbliche.
Ad oggi, chi ha impostato il sistema sulle gare è fermo nei tribunali, con la stagione alle porte e interventi repressivi in corso. Chi ha adottato una procedura minima dispone invece di titoli validi fino al 2033.
Il resto lo dirà il Consiglio di Stato.
Ma un punto è già chiaro: avere un impianto formalmente corretto non basta, se non è in grado di reggere nella realtà.

Tra la foce del Tevere e via Umberto Cagni, la Regione Lazio individua un’area estesa come non balneabile. Ma i criteri non sono esplicitati.

A pochi giorni dall’inizio della stagione balneare, LabUr – Laboratorio di Urbanistica e la Comunità Foce del Tevere hanno richiesto chiarimenti urgenti sulla balneabilità della storica spiaggia dell’Idroscalo di Ostia.

Nel tratto di costa che va dalla foce del Tevere a via Umberto Cagni, la Regione Lazio infatti individua un’area continua di circa 1,5 km classificata come “non adibita alla balneazione”. Dentro quest’area ricade anche la spiaggia dell’Idroscalo (spiaggia celeste) che entra nel conteggio della quota di arenile pubblico di Roma Capitale.

Non si tratta di una semplice fascia di rispetto dalla foce o dall’imboccatura portuale. Si tratta di una perimetrazione estesa lungo costa. A poca distanza, però, risultano presenti tratti classificati come balneabili.

Il punto non è contestare la classificazione, ma comprenderne i criteri.
Ad oggi non risultano esplicitati:

– i dati di monitoraggio utilizzati

– i punti di campionamento

– le ragioni della discontinuità tra tratti contigui.

Una questione tutt’altro che tecnica perché la classificazione delle acque incide direttamente sulla fruizione degli arenili pubblici in un quartiere che conta 500 famiglie.

Per questo motivo, LabUr, ma anche la Comunità Foce del Tevere, hanno trasmesso rispettivamente istanza di classamento e individuazione acque balneabili stagione 2026 e accesso agli atti e richieste di chiarimenti istruttori a Regione Lazio, ARPA e Capitaneria di Porto.

Inoltre, la Comunità Foce del Tevere nelle scorse settimane ha chiesto chiarimenti al Direttore per il Litorale, Carlo Mazzei, circa l’inquadramento e la gestione dell’arenile pubblico dell’Idroscalo che dovrebbe ricevere parità di trattamento.

Tra sequestri di stabilimenti e l’avvio della stagione balneare, il dibattito pubblico è dominato da titoli confusi dei giornali e da un palese conflitto tra magistratura e Pubblica Amministrazione. Da anni LabUr tenta di far chiarezza sulla legittimità delle strutture balneari romane, puntando i riflettori sulla reale perimetrazione del demanio marittimo.

Tuttavia, il fulcro della questione è stato abilmente spostato sulla regolarità edilizia dei singoli manufatti. È infatti più semplice colpevolizzare i concessionari per l’attuale caos amministrativo piuttosto che ammettere oltre cinquant’anni di omessi controlli da parte di Stato, Regione Lazio e Comune di Roma. Vediamo nel dettaglio cosa sta accadendo.

NATURA DELLE STRUTTURE BALNEARI

Quando si parla di cabine, chioschi e strutture degli stabilimenti balneari sul demanio marittimo, il punto che crea più confusione è che una stessa opera viene guardata, in termini di regolarità, da due angolazioni diverse.

Da una parte c’è la disciplina del demanio marittimo, cioè delle spiagge e delle aree pubbliche sul mare. Dall’altra c’è la disciplina edilizia e urbanistica, cioè quella che serve a capire se una struttura può essere costruita, mantenuta o demolita.

Ed è proprio da qui che nasce tutta l’attuale confusione sugli stabilimenti di Ostia.

La concessione demaniale serve a permettere a un soggetto privato di usare una parte di spiaggia pubblica per un certo scopo, ad esempio per uno stabilimento balneare. Tuttavia questa concessione, da sola, non equivale a un permesso edilizio. In altre parole: autorizza l’uso del suolo demaniale, ma non sana né sostituisce i titoli necessari per costruire o mantenere strutture.

Qui entra in gioco la seconda disciplina, quella edilizia. Deve essere sempre stabilito se la struttura (sia su area pubblica che privata)  costituisca una trasformazione stabile del territorio. Il criterio decisivo è: “serve a un’esigenza temporanea o stabile?”

Nel linguaggio comune si tende a confondere tre definizioni: precario, amovibile e di facile rimozione che, giuridicamente, non sono la stessa cosa.

Un’opera è precaria quando serve a un bisogno davvero temporaneo: un evento, una manifestazione, un’esigenza destinata a finire in breve tempo. Dunque, la temporaneità dell’uso.

Un’opera è amovibile quando può essere smontata materialmente. Il fatto che si possa smontare non basta, da solo, a renderla precaria. Una cabina in legno, un prefabbricato, una pedana o un chiosco possono essere tecnicamente smontabili e tuttavia essere usati in modo stabile, anno dopo anno. In questo caso non sono più “precari” nel senso edilizio.

Infine, l’espressione “di facile rimozione” è molto usata soprattutto nel demanio marittimo. Vuol dire, in sostanza, che la struttura non è infissa in modo irreversibile e può essere tolta senza demolizioni pesanti (la ‘difficile rimozione’). Ma anche qui bisogna stare attenti: facile rimozione non significa che può realizzarsi in assenza di titolo edilizio.

LA QUESTIONE DEL TITOLO EDILIZIO

Il diritto edilizio guarda alla funzione reale dell’opera. Se una cabina, un chiosco o una struttura serve in maniera continuativa all’attività dello stabilimento, anche se è in legno e anche se teoricamente si potrebbe smontare, può essere considerata una nuova costruzione. E se è nuova costruzione, serve il titolo edilizio richiesto dalla legge.

Sul demanio marittimo sono presenti le strutture amovibili (facile o difficile rimozione) ma ciò non vuol dire che tutto ciò che è smontabile sia giuridicamente precario o libero dal controllo edilizio.

Le cabine sono l’esempio perfetto. Quando possono non essere considerate nuova costruzione? Quando sono davvero legate a un’esigenza temporanea o stagionale in senso concreto: per esempio vengono montate per la stagione balneare e poi smontate alla fine della stagione, senza basamenti stabili, senza opere murarie, senza allacci permanenti, senza una presenza continuativa sul territorio. In quel caso è più facile considerarle opere precarie o comunque leggere.

Ma se le cabine restano installate stabilmente, fanno parte dell’organizzazione ordinaria dello stabilimento, sono presenti anno dopo anno e svolgono in modo continuativo la loro funzione, allora cambia tutto. In quel caso, per il diritto edilizio, non conta molto che siano in legno o che si possano smontare o che rimangono chiuse d’inverno. Conta che di fatto sono parte stabile dello stabilimento. Allora possono essere trattate come nuova costruzione.

IL CASO DI OSTIA

Nel caso di Ostia (ma non solo) può sembrare un controsenso che la Capitaneria, la Regione e il Comune abbiano considerato le cabine ‘stagionali’ ed invece la magistratura ora le trattino ora come strutture stabili. In realtà non è un controsenso ma è il risultato del fatto che demanio ed edilizia rispondono a domande diverse.

L’amministrazione che gestisce il demanio si domanda soprattutto se l’occupazione della spiaggia sia compatibile con la destinazione pubblica del bene e se la struttura sia, almeno in teoria, reversibile (facile o difficile rimozione). In tale contesto, la nozione di stagionalità rimane collegata più all’attività balneare che non alla presenza fisica e continua della struttura.

La magistratura, invece, si domanda se quella struttura stia trasformando in modo stabile il territorio. Quindi guarda non tanto alla stagione turistica, ma alla presenza concreta e alla funzione nel tempo. Da qui nasce il conflitto interpretativo.

Nel Lazio questa tensione si vede bene. La normativa regionale ha adottato un approccio piuttosto pratico: ha ammesso che le strutture di facile rimozione possano anche restare sull’arenile per l’intera durata della concessione, purché siano autorizzate e mantengano le caratteristiche di amovibilità. In altre parole, la Regione Lazio ragiona in questo modo: se la struttura è leggera, autorizzata e rimovibile, non è necessario imporne lo smontaggio materiale ogni anno.

Ma qui bisogna fare attenzione: la Regione (alle cui regole devono attenersi i comuni costieri) può disciplinare l’uso del demanio ma non può cambiare da sola le categorie fondamentali del diritto edilizio di competenza dello Stato. Quindi il fatto che una legge regionale consenta la permanenza di una struttura sul demanio non significa automaticamente che quella struttura, sul piano urbanistico, non sia una nuova costruzione. Ed è per questo che può esistere una struttura perfettamente ammessa sul piano demaniale ma discutibile, o addirittura abusiva, sul piano edilizio.

Questo porta a un altro punto decisivo: concessione demaniale e titolo edilizio sono due cose diverse. Possono convivere, ma non si sostituiscono. Uno stabilimento può avere una concessione regolare e tuttavia essere abusivo dal punto di vista edilizio. Sembra assurdo, ma è uno dei casi più frequenti nel settore balneare.

Succede, per esempio, quando il Comune o l’ente competente autorizza l’occupazione della spiaggia, ma le cabine, i ristoranti, le pedane o altre strutture vengono realizzate o mantenute senza il necessario titolo edilizio. In quel caso la presenza sul demanio può essere regolare, ma l’opera edilizia no.

LA RESPONSABILITÀ DEL COMUNE DI ROMA

A questo punto viene spontanea un’obiezione molto ragionevole: se è il Comune a rilasciare la concessione avendo ricevuto la delega dalla Regione e se è sempre il Comune a fare i controlli edilizi, perché il contenzioso ricade sul concessionario e non sul Comune?

La risposta è che, in linea generale, il sistema considera responsabile soprattutto chi realizza o mantiene l’opera, cioè il concessionario, il committente, il costruttore. Il privato non può difendersi dicendo semplicemente: “siccome il Comune mi ha dato la concessione, allora pensavo che fosse tutto a posto anche il titolo edilizio”. La legge distingue i due piani e pretende, almeno in teoria, che il privato verifichi entrambe le discipline.

Questo però non assolve del tutto il Comune. Se l’amministrazione ha agito male, ha dato indicazioni fuorvianti, ha tollerato per anni una situazione o ha rilasciato atti che hanno creato un affidamento a favore del privato, allora può nascere una sua responsabilità, soprattutto sul piano risarcitorio. Ma questo non cancella automaticamente l’abuso edilizio.

Ed eccoci al tema del legittimo affidamento per quanto riguarda Ostia. Se uno stabilimento balneare esiste da decenni, ha ottenuto rinnovi, autorizzazioni, tolleranze, controlli senza contestazioni, il concessionario può dire: “io ho fatto affidamento su un comportamento coerente della pubblica amministrazione”. È un argomento solido e in molti casi i giudici lo prendono in considerazione.

Tuttavia qui bisogna essere chiari: il legittimo affidamento non sana l’abuso edilizio. Può servire a chiedere un risarcimento, a contestare il comportamento contraddittorio dell’amministrazione, a pretendere una motivazione più accurata, ma non basta, da solo, a rendere legittima un’opera che urbanisticamente non lo è.

ABUSO EDILIZIO E DEMANIALE

Un’altra distinzione fondamentale è quella tra abuso edilizio e abuso demaniale. Non sono la stessa cosa.

L’abuso edilizio riguarda il fatto di aver costruito o mantenuto un’opera senza il necessario titolo. L’abuso demaniale riguarda invece l’occupazione illegittima del bene pubblico: per esempio usare una porzione di spiaggia fuori concessione, ampliare lo stabilimento oltre i limiti consentiti, installare opere non previste dal titolo demaniale.

Le due situazioni possono coincidere, ma non sempre. Una cabina costruita dentro l’area concessa ma senza titolo edilizio può essere un abuso edilizio senza essere, per forza, abuso demaniale. Viceversa, occupare spiaggia senza concessione è abuso demaniale anche se magari non c’è una vera costruzione edilizia.

Anche sul piano penale la distinzione è importante. Il reato edilizio si prescrive. In generale, trattandosi di contravvenzioni, il termine è di quattro anni, che può arrivare a cinque con gli atti interruttivi. Lo stesso, in linea di massima, vale anche per i reati connessi all’abuso demaniale.

Ma qui sta il punto che sorprende di più l’uomo della strada: la prescrizione del reato non elimina l’abuso. Significa soltanto che non si può più punire penalmente il responsabile per quel fatto. Non significa che l’opera diventi lecita. L’ordine di demolizione o di ripristino, infatti, è considerato una misura amministrativa ripristinatoria e non una pena in senso stretto. Per questo può sopravvivere anche quando il reato è prescritto.

In pratica si può avere una struttura realizzata venti o trent’anni fa, il reato penale può essere ormai estinto per prescrizione ma la struttura può essere ancora considerata abusiva e può ancora essere colpita da un ordine di demolizione o di rimozione.

Questo spiega perché molti stabilimenti “storici” del litorale, soprattutto nel Lazio ma non solo, si trovano in una situazione ibrida. Sono presenti da moltissimo tempo, magari hanno avuto concessioni rinnovate, sono parte del paesaggio locale, hanno una storia economica e sociale consolidata e tuttavia, quando si guarda ai titoli edilizi, emergono spesso problemi: mancano i permessi originari, ci sono ampliamenti successivi poco chiari, ci sono trasformazioni accumulate nel tempo che rendono difficile capire cosa sia regolare e cosa no.

In fondo, il problema reale degli stabilimenti balneari storici è proprio questo: il passato amministrativo e il presente urbanistico non coincidono sempre.

I BANDI DI GARA

Quando un Comune decide di mettere a gara una concessione demaniale marittima – per esempio uno stabilimento balneare – dovrebbe partire da un presupposto molto semplice: descrivere correttamente lo stato reale e legittimo dei luoghi. In altre parole, prima di chiedere ai concorrenti di fare offerte economiche e progetti, l’amministrazione dovrebbe sapere con precisione cosa esiste davvero sull’area e se ciò che esiste è regolare.

Questo passaggio è fondamentale perché il valore economico di una concessione balneare dipende in gran parte dalle strutture presenti: cabine, spogliatoi, ristoranti, bar, magazzini, pedane e altre attrezzature. Uno stabilimento con molte strutture e servizi ha un valore economico molto più alto di una semplice spiaggia libera con pochi servizi.

Quando il Comune pubblica un bando, quindi, descrive di solito: l’area oggetto della concessione, le strutture presenti, le attività consentite, i criteri di valutazione delle offerte.

I partecipanti alla gara costruiscono la propria proposta proprio su queste informazioni. Se, ad esempio, nel bando si dice che lo stabilimento dispone di cabine, un ristorante e vari servizi, i concorrenti calcolano i costi, i ricavi e l’investimento tenendo conto di quelle strutture.

Il problema nasce quando quelle strutture non sono realmente legittime dal punto di vista edilizio.

Può accadere infatti che uno stabilimento abbia accumulato nel tempo ampliamenti, modifiche o installazioni che non hanno tutti i titoli edilizi necessari. In questi casi le strutture possono essere considerate abusive o comunque non regolari urbanisticamente, anche se sono presenti da molti anni e magari tollerate nella pratica.

Se il Comune mette a gara la concessione senza verificare questa situazione, può succedere che il bando descriva lo stabilimento come se tutte quelle opere fossero legittime e pienamente utilizzabili. Ma se in realtà non lo sono, la gara si basa su una rappresentazione inesatta della realtà.

Questo genera due problemi principali.

Il primo riguarda la correttezza dell’azione amministrativa. Secondo i principi generali del procedimento amministrativo – stabiliti dalla Legge 241/1990 – l’amministrazione deve agire con istruttoria adeguata, trasparenza e correttezza. Significa che prima di prendere una decisione importante, come bandire una gara pubblica, dovrebbe verificare attentamente i fatti su cui quella decisione si basa.

Se questa verifica non viene fatta, si può parlare di difetto di istruttoria: cioè l’amministrazione non ha controllato abbastanza bene la situazione prima di agire.

Il secondo problema riguarda la concorrenza tra i partecipanti alla gara. In una gara pubblica tutti i concorrenti devono partire da condizioni chiare e uguali. Se il bando attribuisce valore economico a strutture che in realtà potrebbero essere abusive o non utilizzabili, si crea un’incertezza che può alterare la competizione.

Per esempio, un concorrente potrebbe pensare di gestire uno stabilimento con cento cabine e un ristorante, mentre un altro potrebbe temere che quelle strutture debbano essere demolite o regolarizzate con costi elevati. In questo modo la gara si svolge su presupposti incerti o sbagliati, e questo può incidere sulla correttezza della competizione.

Proprio per questo motivo, in alcune situazioni i bandi possono essere contestati davanti alla giustizia amministrativa. Il giudice – cioè il Tribunale Amministrativo Regionale o, in appello, il Consiglio di Stato – non si limita a guardare se il Comune aveva il potere di fare la gara. Valuta anche se la gara è stata costruita su presupposti corretti e trasparenti.

Se emerge che il bando si fondava su una rappresentazione sbagliata della situazione reale – ad esempio includendo come legittime strutture che non lo sono – il giudice può ritenere che la procedura sia viziata. In questi casi il bando può essere annullato, cioè dichiarato illegittimo.

È importante però capire una cosa: questo non significa automaticamente che il bando sia nullo in senso giuridico. La nullità è un caso molto raro e riguarda situazioni estreme, come quando un’amministrazione agisce senza avere alcun potere. Nella maggior parte dei casi si parla invece di annullabilità, cioè di un atto amministrativo che può essere eliminato dal giudice perché viziato.

In pratica, quindi, la presenza di abusi edilizi non rende automaticamente nullo un bando di concessione demaniale. Tuttavia può renderlo giuridicamente fragile se il Comune non ha verificato la situazione o ha basato la gara su una descrizione non corretta delle strutture esistenti.

Il punto chiave è questo: quando si mette a gara una concessione balneare, l’amministrazione dovrebbe prima stabilire quali strutture sono realmente legittime e quali no. Solo su questa base si può costruire una gara trasparente e corretta. Se questa verifica manca, il rischio è che la gara venga impugnata e che tutta la procedura debba essere rifatta.

In sostanza, una gara pubblica per uno stabilimento balneare dovrebbe partire da una fotografia chiara della realtà. Se quella fotografia è sbagliata o incompleta, anche l’intera procedura rischia di diventare contestabile. Come nel caso di Ostia a seguito di errate istruttorie in gran parte affidate alla società Risorse per Roma.

IL CODICE DEI CONTRATTI

Quando un Comune mette a gara una concessione demaniale marittima costruita su una situazione non corretta – per esempio perché include strutture abusive o non verificate – si tratta di una violazione del Codice degli appalti?

Per capirlo bisogna partire da un punto fondamentale: le concessioni balneari non sono appalti pubblici nel senso classico del termine.

Negli appalti pubblici la pubblica amministrazione compra qualcosa da un operatore economico: lavori, servizi o forniture. In altre parole paga qualcuno perché realizzi un’opera o svolga un servizio per conto dell’amministrazione.

Nel caso delle concessioni demaniali succede invece l’opposto. L’amministrazione non compra nulla, ma concede a un privato l’uso di un bene pubblico, come una porzione di spiaggia, affinché vi svolga un’attività economica. Il concessionario guadagna dalla gestione dell’attività, non dal pagamento diretto della pubblica amministrazione. Per questo le concessioni balneari sono disciplinate principalmente dal Codice della Navigazione, che regola l’uso dei beni demaniali marittimi.

Tuttavia questo non significa che le gare per le concessioni siano libere da regole. Anche se non sono appalti in senso stretto, devono comunque rispettare i principi generali che governano tutte le procedure pubbliche di selezione, principi che derivano dal diritto europeo e che sono richiamati anche dal Codice dei contratti pubblici. Si tratta di principi fondamentali come la trasparenza, la parità di trattamento tra concorrenti, la concorrenza effettiva, la proporzionalità e la non discriminazione.

Questo significa che, quando un Comune organizza una gara per assegnare una concessione, deve costruirla in modo tale che tutti i potenziali partecipanti abbiano informazioni corrette e condizioni di competizione uguali.

È proprio qui che nasce il problema quando esistono strutture abusive o non verificate.

Il valore economico di uno stabilimento balneare dipende molto dalle strutture presenti: cabine, ristoranti, bar, magazzini, spogliatoi, pedane, servizi vari. Una spiaggia con molte strutture organizzate vale molto di più, dal punto di vista economico, di una spiaggia quasi priva di servizi.

Un altro aspetto delicato riguarda il concessionario uscente. Chi ha gestito lo stabilimento per anni conosce perfettamente le strutture esistenti e spesso le ha utilizzate a lungo. Se il bando considera automaticamente quelle strutture come parte dello stabilimento senza verificare la loro legittimità, il concessionario uscente può trovarsi in una posizione di vantaggio rispetto a nuovi concorrenti che non hanno le stesse informazioni o certezze.

Se emerge che il bando si fondava su una descrizione sbagliata dello stato dei luoghi, oppure su una mancata verifica della legittimità delle strutture esistenti, la procedura può essere considerata viziata. In questi casi il giudice può annullare il bando o la gara.

In conclusione, un bando per concessione balneare non viola automaticamente il Codice dei contratti pubblici solo perché esistono strutture abusive. Tuttavia può diventare giuridicamente fragile se la gara è costruita ignorando queste irregolarità o attribuendo valore economico a opere che non sono legittime. In questi casi non si tratta tanto di una violazione formale del codice degli appalti, quanto piuttosto di una violazione dei principi fondamentali di correttezza, trasparenza e concorrenza che devono governare ogni gara pubblica. Proprio per questo motivo, quando i bandi vengono costruiti su una rappresentazione incompleta o inaccurata della realtà, il rischio di contenzioso e di annullamento della procedura diventa molto concreto.

IL DANNO ERARIALE

Il danno erariale è il danno economico arrecato alla pubblica amministrazione da un comportamento illegittimo o negligente di un funzionario pubblico. La competenza a valutarlo spetta alla Corte dei Conti.

Nel caso delle concessioni balneari messe a gara senza verificare la reale consistenza delle strutture o la loro legittimità edilizia, il danno erariale può emergere se da questa condotta deriva una perdita economica o un pregiudizio per l’amministrazione pubblica.

Questo può accadere in diversi modi.

Il primo caso riguarda una gara costruita su presupposti sbagliati. Se il Comune mette a gara uno stabilimento considerando come patrimonio economico cabine, ristoranti o altre strutture che in realtà sono abusive o non utilizzabili, il valore della concessione può essere calcolato in modo errato. Questo può portare a una gara viziata che viene poi annullata dal giudice amministrativo. Se la procedura deve essere rifatta, l’amministrazione può subire un danno economico legato ai costi della procedura e alla perdita di tempo amministrativo nonché alla immagine fornita di negligenza

Un secondo caso riguarda la perdita di entrate pubbliche. Se la concessione viene valutata male perché lo stato dei luoghi non è stato verificato correttamente, il canone concessorio o le offerte economiche potrebbero risultare inferiori a quelle che si sarebbero ottenute con una gara corretta e trasparente. In questo caso il danno erariale consiste nella minore entrata per l’amministrazione.

Un terzo caso riguarda eventuali risarcimenti. Se un bando illegittimo provoca contenziosi e i concorrenti esclusi o danneggiati ottengono un risarcimento, il Comune può essere condannato a pagare somme di denaro. Anche questo può costituire un danno per l’erario.

Perché si configuri un vero danno erariale, però, non basta che la procedura sia irregolare. La Corte dei Conti verifica sempre tre elementi fondamentali: 1) che vi sia un danno economico concreto per l’amministrazione, 2) che il danno sia stato causato da un comportamento colposo o doloso dei funzionari, 3) che esista un nesso diretto tra quella condotta e il danno subito dall’ente pubblico.

Solo quando questi elementi sono dimostrati può essere avviata un’azione di responsabilità amministrativa contro i funzionari o gli amministratori coinvolti.

In sostanza, se un Comune mette a gara concessioni balneari senza verificare correttamente lo stato delle strutture e questo comportamento provoca annullamenti, contenziosi, minori entrate o risarcimenti, può teoricamente configurarsi un danno erariale.

CONCLUSIONI

Da quanto emerge, l’attuale operazione di legalità appare come un tentativo disperato di sanare errori storici che, a causa della mancata applicazione di leggi note, hanno danneggiato la collettività. Il rischio concreto è un compromesso al ribasso: le imprese balneari potrebbero accettare i colpi della magistratura pur di salvare il salvabile.

Chi ne esce indenne è la Pubblica Amministrazione.

Comune e Regione — compatti tra destra e sinistra — cavalcano a fini propagandistici una situazione da loro stessi generata. A pagarne le spese restano i cittadini, privati ieri come oggi dei propri diritti sul demanio marittimo.

Quale soluzione, dunque? Non sarà certo questa ‘legalità del giorno dopo’, sbandierata sui giornali, a portare benefici. LabUr continuerà a supportare la Capitaneria di Porto e l’Agenzia del Demanio nella corretta definizione del perimetro demaniale: è infatti paradossale accanirsi su singole pedane o docce abusive quando, ancora oggi, oltre 400.000 mq di aree sdemanializzate ospitano gran parte delle strutture balneari, comprese quelle destinate alla Guardia di Finanza e all’Esercito.

Il caso “Aneme e Core” conferma lo schema già emerso: stessi operatori, nessun confronto pubblico, fino all’uso diretto di spiagge senza titolo come la “spiaggia verde”. 

A Ostia si parla spesso di legalità, di spiagge libere e di restituzione del mare ai cittadini. Purtroppo la realtà appare molto diversa: promesse pubbliche, gestione privata di fatto e norme statali completamente ignorate. Il caso della spiaggia dell’ex stabilimento “Aneme e Core” e dell’adiacente “Spiaggia Verde”, è emblematico.

La promessa della “decima spiaggia libera con servizi”
Dopo la demolizione dell’ex stabilimento “Aneme e Core”, l’Assessore capitolino al Patrimonio Tobia Zevi aveva annunciato pubblicamente (LINK) che quell’area sarebbe diventata la “decima spiaggia libera con servizi di Ostia”. Invece, a meno di un mese dall’inizio della stagione balneare, non esiste alcun bando, alcuna assegnazione ufficiale, alcun concessionario formalmente individuato.

La gestione “di fatto” dei confinanti
La gestione della spiaggia ex “Aneme e Core” verrà di fatto garantita dai due chioschi confinanti: Alba Beach (la cosiddetta spiaggia “verde”, ex Faber Beach) affidata alla Roshotels srl e Re-Birth (spiaggia “rosa e sabbia”, ex Social Beach) affidata alla ditta individuale Sheila Becattini.

Il meccanismo – che evita il bando di gara – è il seguente: i bagnini delle aree confinanti copriranno il tratto di mare anche davanti all’ex “Anema e Core”, mentre i chioschi assorbiranno di fatto l’utenza a cui forniranno cibo, bevande e noleggio di lettini e ombrelloni.

Ci troviamo dunque davanti a 3.000 metri quadrati di spiaggia pubblica (ex “Aneme e Core”) che finiscono nella disponibilità commerciale dei due confinanti. Il tutto senza gara pubblica, senza concessione, senza convenzione.

Per i due operatori privati si tratta di un vantaggio economico diretto su suolo pubblico non elencato nella gara #4881 del 14 febbraio 2025 (LINK).

Più spazio, più utenti, più incassi (anche serali), nessun costo aggiuntivo e nessun canone integrativo per il demanio. La “decima spiaggia pubblica” diventerà così un ampliamento gratuito delle attività commerciali vicinali, un affidamento di fatto. In altre parole, un accordo tacito tra amministrazione e operatori privati.

È bene sottolineare che la normativa regionale è chiarissima. Secondo gli articoli 5 e 7 del Regolamento Regione Lazio n. 19 del 12 agosto 2016, una spiaggia libera con servizi (SLS) deve essere un’area organizzata con strutture leggere e facilmente removibili, conforme alle norme urbanistiche e demaniali e dotata di servizi essenziali.
Il concessionario deve garantire (sotto forma di convenzione) assistenza alla balneazione, pulizia dell’arenile, servizio di salvataggio, servizi igienici e somministrazione di cibo e bevande o vendita articoli da mare.
Non basta dunque mettere due chioschi ai lati e dire che la spiaggia è “coperta” dai servizi. Serve una concessione, una gara e un soggetto responsabile.

La “spiaggia verde” non poteva andare a bando
Un documento ufficiale dello Stato, il DPCM 21 dicembre 1995 (LINK), individua le aree del demanio marittimo escluse dalla delega alle Regioni prevista dall’art. 59 del DPR 24 luglio 1977 n. 616. In questo decreto vengono individuati tratti del litorale italiano che non possono essere dati in concessione dai Comuni perché considerati dallo Stato di preminente interesse nazionale, legati alla sicurezza e alla navigazione marittima.

Uno di questi tratti riguarda proprio Ostia. Nel decreto del 1995 è indicato in modo preciso: 5.615 metri quadrati del litorale romano a ponente dello stabilimento “Le Lampare” (oggi “Village”). Quell’area è in consegna, per fini istituzionali, al Ministero della Pubblica Istruzione e destinata all’Istituto Tecnico Nautico Marco Antonio Colonna.
Oggi quel tratto corrisponde sostanzialmente alla “spiaggia verde”, circa 6.000 metri quadrati, attualmente affidata alla Roshotels srl.

Poiché il DPCM è ancora vigente, la spiaggia non era concedibile.
Ricordiamo infatti che dopo numerosi esposti di LabUr, il Comune di Roma, allora a guida Virginia Raggi, dichiarò di aver restituito quel tratto di arenile alla legalità e all’Istituto Nautico. Lo annunciò pubblicamente parlando di “restituzione dopo 33 anni”. Ma citò un documento del 1984, ignorando però il decreto statale del 1995. Dopo quell’annuncio, il tema è progressivamente scomparso dal dibattito amministrativo.

Ricordiamo anche che quando lo Stato nel 1998 trasferì molte funzioni amministrative alle Regioni con il Decreto Legislativo 31 marzo 1998 n. 112, precisò una cosa fondamentale: il trasferimento non si applica alle aree di interesse nazionale individuate proprio dal DPCM del 1995 tuttora vigente. Quindi quelle aree restano fuori dal potere di concessione locale.

Chi controlla davvero le spiagge di Ostia?
Alla luce di tutto questo, una domanda diventa inevitabile: chi sta verificando la legittimità delle concessioni sul litorale romano? Le informazioni disponibili sembrano essere sfuggite anche a chi dovrebbe occuparsi proprio di questo, a partire dall’Arch. Carlo Mazzei, a capo della Direzione Rigenerazione del Litorale.

Come già evidenziato qualche giorno fa da LabUr nella pillola “Spiagge libere del mare di Roma” (LINK), nel 2026 le concessioni sono state riassegnate agli stessi operatori senza una nuova gara, grazie ad una clausola inserita nella licenza che però non può sostituire le regole della concorrenza quando si tratta di beni pubblici. E non era l’unica criticità segnalata nel corso del tempo da LabUr (LINK).

Di fronte al persistente silenzio delle istituzioni, il Laboratorio di Urbanistica procederà ad un nuovo esposto in ambito di demanio dello Stato, concessioni potenzialmente illegittime, mancate gare pubbliche e gestione privatizzata di beni pubblici.

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LabUr è un laboratorio indipendente di analisi urbanistica e amministrativa. Verifica atti, procedure e politiche pubbliche nell’interesse collettivo.

Negli ultimi giorni diverse testate giornalistiche nazionali e locali hanno raccontato la vicenda delle concessioni balneari di Ostia con titoli perentori: il Comune di Roma “emette” ordini di sgombero contro numerosi stabilimenti imponendo ai concessionari di lasciare le aree entro il 31 marzo per permettere ai nuovi gestori (vincitori del bando 2025) di subentrare prima della stagione balneare.

Vero? No.

LabUr aveva infatti visionato gli atti nei giorni precedenti e chiarito da subito che si trattava di “invito” (LINK), innescando una polemica con ‘esperti’ frettolosi che hanno generato solo ulteriore confusione in un quadro complesso e complicato.

La verità negli atti: non risulta adottato alcun ordine formale di sgombero.
Bastava leggere il documento che il Comune di Roma ha depositato davanti al Consiglio di Stato 4 giorni fa.
Si tratta dell’appello cautelare presentato da ben 5 avvocati dell’Avvocatura capitolina (gli Avvocati Rita Caldarozzi, Andrea Camarda, Federica Graglia, Giorgio Pasquali e Manuela Scerpa) per chiedere l’abbreviazione dei termini contro le ordinanze del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio. Quelle ordinanze hanno rinviato a fine aprile-inizio maggio la discussione nel merito della complessa vicenda legata al raffazzonato bando di gara del 2025 per l’assegnazione degli stabilimenti balneari di Ostia.
Nel ricorso si parla proprio della famosa comunicazione con cui Roma Capitale invitava i concessionari a lasciare le aree entro il 31 marzo 2026.
E qui emerge il punto decisivo, tutt’altro che formale: quello inviato agli stabilimenti non è mai stato formalmente un ordine di sgombero. Era una semplice nota amministrativa con cui il Comune invita i concessionari uscenti a liberare l’area demaniale entro una certa data, come sostenuto da LabUr

Nel diritto amministrativo la forma è sostanza
Nel diritto amministrativo uno sgombero vero deve essere disposto con un provvedimento formale, normalmente una determinazione dirigenziale. Solo quell’atto ha valore giuridico pieno e può essere eseguito. Nel caso di Ostia, invece, è stata la stessa amministrazione a chiarire che:
la comunicazione inviata non è un provvedimento definitivo e un eventuale ordine di sgombero potrà essere adottato solo con atto successivo, quindi nuovamente impugnabile.

Tradotto in termini semplici: l’atto di sgombero vero e proprio non esiste ancora, una circostanza che LabUr aveva evidenziato immediatamente. Peccato dunque che la stampa abbia preferito seguire una lettura superficiale di alcuni avvocati di zona.

Cosa accadrà nei prossimi giorni
Non siamo davanti a uno sgombero già deciso e operativo. Siamo davanti a una fase preparatoria dentro un contenzioso ancora aperto: quello sulla regolarità della gara del 2025.
La gara, infatti, è stata impugnata e il giudice amministrativo ha già sospeso alcuni atti per evitare che la situazione cambi prima della decisione definitiva. È proprio per questo che il TAR Lazio ha deciso di congelare temporaneamente la vicenda: modificare lo stato dei luoghi prima della sentenza potrebbe creare effetti difficili da rimediare. Ma questa complessità è completamente scomparsa nella narrazione mediatica.

Il contenzioso sulle concessioni balneari è uno dei più complessi del diritto amministrativo italiano degli ultimi anni. Coinvolge il diritto europeo sulla concorrenza, la normativa nazionale sulle concessioni, eventuali ricorsi amministrativi e le gare pubbliche contestate, come quella (totalmente sbagliata) di Ostia. Ridurre tutto a una semplice operazione di sgombero significa ignorare completamente questi elementi.
E in questo caso il risultato è stato persino paradossale: un autogol informativo dai titoli roboanti che hanno finito per sostenere la narrazione di un Comune fortemente in difficoltà. Una copertura che è sfociata a tratti in propaganda involontaria.
I cittadini però hanno bisogno di analisi rigorose degli atto e di posizioni non ideologica.
Non si può trasformare un passaggio procedurale complesso in una decisione definitiva.

La vicenda delle concessioni balneari di Ostia non è affatto conclusa, nonostante Carlo Mazzei (Direttore del Litorale che ha sostituito da dicembre Tommaso Antonucci, direttore del Dipartimento Patrimonio) sostenga che il 17 maggio, al termine delle sentenze del Consiglio di Stato, si aprirà la stagione balneare.
La gara è ancora contestata e sarà ancora contestabile perché andranno per esempio analizzati tutti i presunti abusi edilizi imputati ai vecchi gestori e il conseguente ripristino dello stato dei luoghi.

Ad oggi, i primi atti amministrativi sono stati impugnati e il giudice deve ancora pronunciarsi nel merito. Fino a quel momento parlare di sgomberi già decisi significa anticipare conclusioni che il diritto non ha ancora stabilito.
Ed è proprio per questo che, in una vicenda così complessa, servirebbe un’informazione più accurata e ancorata agli atti. I cittadini e l’utenza dovranno infatti attendere l’esito delle vicende giudiziarie in cui è sprofondato il litorale romano a seguito della disastrosa gestione delle spiagge da Capocotta alle spiagge libere di Ostia ponente del 2025.

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Oggi sulla stampa l’Assessore all’Ambiente Sabrina Alfonsi annuncia che Tiberis passerà da spiaggia a parco e sarà aperto tutto l’anno grazie al bando di gara per la gestione di due chioschi.

LO SPAZIO PUBBLICO DIVENTA SPAZIO CONDIZIONATO DAL CONSUMO
Nel disciplinare si legge che l’affidamento in concessione è triennale. Il gestore ricaverà entrate da bar, noleggi, eventi e il valore della concessione è calcolato sui ricavi (PEF, Piano Economico Finanziario).
Non si tratta quindi di gestione pubblica diretta, né di amministrazione condivisa in senso proprio.
Si tratta di uno spazio pubblico messo a reddito, con un evidente cortocircuito tra interesse pubblico e sostenibilità economica del concessionario.
Se il modello sta in piedi solo attraverso il consumo, cambia la natura stessa dello spazio.
Il PEF lo esplicita: cibo e bevande, noleggi, attività ricreative a pagamento.
Il parco deve quindi “produrre flussi”, con effetti prevedibili: pressione commerciale, aumento degli eventi, selezione implicita dell’utenza (chi consuma e chi no).

QUANDO IL TEMPORANEO DIVENTA PERMANENTE
Tiberis, nato come spazio stagionale, diventa dunque parco permanente.
È uno schema noto: sperimentazione, proroga, stabilizzazione.
In questo processo la pianificazione però resta sullo sfondo. Si procede cioè per progetti, dentro una cornice narrativa che richiama masterplan e visioni, ma senza un passaggio pieno e trasparente nel livello pianificatorio.
Il masterplan costruisce semplicemente consenso, il progetto realizza a pezzi e il piano resta assente o viene aggirato.
Lo avevamo già evidenziato per il parco d’affaccio di Ostia Antica (LINK).

LE FRAGILITÀ
I parchi d’affaccio insistono su aree golenali del Tevere, soggette a vincoli idraulici e demaniali. Ogni allestimento deve quindi rispettare nulla osta specifici e limiti stringenti su strutture e usi.
Le criticità emergono quando aumentano le funzioni: eventi, chioschi, attività.
A ogni funzione corrispondono nuovi livelli autorizzativi e nuovi vincoli.
Si genera così una tensione strutturale:
se si rispettano pienamente i vincoli, il modello economico fatica;
se si spinge il modello economico, si comprimono i vincoli.
È un equilibrio instabile per definizione.

Non solo. Nel bando compaiono criteri come inclusione sociale, comunità LGBTQIA+ e categorie fragili.
Il tema non è il merito, ma il metodo. L’inclusione infatti diventa criterio di gara, cioè leva premiale per operatori economici, non politica pubblica strutturale.
Infine, la manutenzione è demandata al concessionario.
Con durata breve e ricavi incerti, il rischio è una gestione orientata al breve periodo, che difficilmente consente investimenti di qualità e lungo respiro.

UN MODELLO CHE SI REPLICA
I parchi fluviali stanno assumendo la forma di un nuovo format amministrativo: concessioni leggere fondate sull’uso e sul consumo.

Si è passati quindi dai Punti Verde Qualità (urbanistica travestita da servizio), al modello Capocotta (chioschi di tutela ambientale trasformati in stabilimento balneari di fatto),fino a Tiberis (servizio travestito da spazio pubblico),un modello che difficilmente fallisce in modo evidente, ma che rischia di deteriorarsi progressivamente.
Il PEF dovrebbe dimostrare la sostenibilità economico-finanziaria dell’intervento, ma resta uno strumento interno alla logica concessoria che dovrebbe dimostrare la capacità di generare utili e coprire i debiti ma che nessuno convalida.

Su beni pubblici, il punto non è solo se il privato regge il rischio, ma come quel rischio incide sulla qualità, sull’accessibilità e sulla natura dello spazio pubblico.

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