DDL S.1896 A ROMA: DOPO LO SFRATTO, COSA SAPPIAMO DAVVERO?

Documento di ricerca aperto al confronto pubblico, una proposta metodologica per valutare l’esposizione territoriale agli effetti del DDL S.1896 a Roma che interviene sulla disciplina delle procedure di rilascio degli immobili con un obiettivo dichiarato: accelerarne l’esecuzione. Mentre il dibattito pubblico si sta concentrando prevalentemente sugli effetti giuridici e sociali della riforma, questo documento affronta una domanda diversa: se le procedure di rilascio diventeranno più rapide, quali territori di Roma risultano oggi maggiormente esposti agli effetti di tale accelerazione? Attualmente non è possibile rispondere in modo rigoroso, non perché manchino i dati, ma perché i dati disponibili sono stati costruiti per finalità differenti, sono distribuiti su scale territoriali diverse e non sono mai stati integrati per valutare gli effetti territoriali di uno shock regolatorio. Il documento non propone un indice sintetico, ma una diagnosi del vuoto conoscitivo esistente e una metodologia preliminare per affrontarlo.

Introduzione

Il DDL S.1896 interviene sulla disciplina delle procedure di rilascio degli immobili con un obiettivo dichiarato: accelerarne l’esecuzione. Molti si domandano se gli sfratti aumenteranno oppure no? È una domanda legittima, ma non è l’unica. Esiste infatti una questione ancora più elementare che oggi rimane senza risposta.

Se le esecuzioni diventeranno più rapide, quali territori di Roma saranno maggiormente esposti agli effetti di questa accelerazione?

Allo stato delle conoscenze disponibili, non siamo ancora in grado di rispondere con sufficiente rigore, non perché manchino i dati, ma perché mancano gli strumenti per metterli in relazione. Questo documento nasce da qui. Non propone un nuovo indice né pretende di prevedere gli effetti del DDL, ma propone una diagnosi del vuoto conoscitivo esistente e un primo percorso metodologico per colmarlo.

Stato dell’arte

Prima di affermare che oggi manca uno strumento capace di valutare l’esposizione territoriale a uno shock regolatorio sulle procedure di rilascio, è necessario verificare che questo vuoto esista davvero.
Una ricognizione della letteratura disponibile, in Italia e all’estero, mostra tre filoni distinti, nessuno dei quali risponde alla domanda posta in questo documento.

Resilienza e vulnerabilità territoriale

In Italia esiste una letteratura consolidata sulla fragilità e la resilienza dei sistemi territoriali, costruita su indicatori multidimensionali (economici, sociali e ambientali) e fondata sulle scienze regionali e sulla teoria dei sistemi adattivi complessi.
Questo filone, tuttavia, tratta gli shock in termini generali e non è progettato per valutare gli effetti territoriali di una specifica riforma normativa, come il DDL S.1896.

Gli sfratti come fenomeno macro

Esposito (2024), pubblicato sulla rivista Cities, evidenzia come la mancanza di un’analisi macro degli sfratti rappresenti ancora oggi una delle principali lacune nella comprensione del problema abitativo italiano. Il suo lavoro costituisce un importante riferimento teorico, ma si ferma alla scala nazionale e regionale e non affronta né la dimensione sub-comunale né gli effetti di una specifica riforma processuale.

I modelli internazionali

Il precedente concettualmente più vicino è rappresentato dall’Housing Precarity Risk Model (HPRM), sviluppato dall’Eviction Research Network dell’Università della California – Berkeley. Il modello integra dati sul rischio di sfratto, vulnerabilità sociale e mercato abitativo per orientare le politiche pubbliche. Tuttavia nasce per indirizzare risorse già esistenti rispetto a condizioni di mercato consolidate e non per valutare ex ante gli effetti territoriali di una riforma procedurale non ancora entrata in vigore.

Nessuno di questi tre filoni affronta esplicitamente la domanda posta da questo documento:

Come valutare, prima che una norma produca i suoi effetti, quali territori di una città risultino meno preparati ad assorbirli?

È questo il vuoto conoscitivo che il presente lavoro intende mettere in evidenza.

1. Il problema non è il numero degli sfratti

Roma dispone già di numerose basi informative. Sappiamo infatti quanti sfratti vengono emessi ed eseguiti, dove si concentra il patrimonio ERP e disponiamo di stime sulla fragilità abitativa, sulle graduatorie, sulla distribuzione territoriale del disagio e sul mercato della locazione.
Quello che oggi non sappiamo è come queste informazioni interagiscano quando una modifica normativa accelera le procedure di rilascio. Allo stato della ricognizione, non risulta disponibile una banca dati pubblica integrata che consenta di seguire il percorso dei nuclei dopo l’esecuzione dello sfratto.

2. Cosa cambia realmente con il DDL S.1896

Una lettura dell’articolato mostra che il DDL interviene su una sola variabile: la velocità del procedimento.
Le principali modifiche riguardano:

abolizione del preavviso di rilascio dell’Ufficiale giudiziario;
riduzione del termine di grazia per la morosità;
introduzione di un nuovo procedimento monitorio per finita locazione;
nuovo titolo esecutivo per le occupazioni senza titolo.

Il DDL non modifica:

il patrimonio ERP;
il mercato della locazione;
le condizioni economiche della popolazione.

Modifica esclusivamente il ritmo con cui un nucleo può perdere la disponibilità legale dell’alloggio. Lo shock, quindi, non è ipotetico. È incorporato nella norma. Gli effetti territoriali di tale accelerazione dipendono invece da condizioni che la norma non modifica e che risultano già presenti nei diversi territori della città.

3. Il modello causale

DDL S.1896 ↓ Accelerazione delle procedure di rilascio ↓ Shock regolatorio (uguale per tutta la città) ↓ Interazione con le condizioni strutturalidei territori ↓ Differente esposizione territoriale agli effetti dello shock

Il punto cruciale è dove si interrompe la conoscenza disponibile. Oggi non è possibile seguire il percorso individuale dei nuclei dopo l’esecuzione dello sfratto. Non sappiamo quanti accedano successivamente all’ERP, vengano presi in carico dai servizi sociali, trovino una sistemazione nel mercato privato, lascino il territorio, confluiscano nelle forme più gravi di disagio abitativo. Allo stato della ricognizione svolta, non risulta disponibile una banca dati pubblica integrata che consenta di ricostruire il percorso dei nuclei dopo l’esecuzione dello sfratto. Quello che possiamo osservare sono invece le condizioni strutturali che rendono un territorio più o meno esposto prima che lo shock regolatorio produca i suoi effetti.

Questa è la logica tipica delle valutazioni ex ante delle politiche pubbliche.
La domanda scientifica non diventa quindi “Aumenteranno gli sfratti?” ma

Come reagiscono territori differenti quando aumenta la velocità delle esecuzioni?

I fattori di mediazione

Lo schema proposto rappresenta necessariamente una semplificazione del fenomeno. L’accelerazione delle procedure introdotta dal DDL non coincide automaticamente con un’accelerazione uniforme delle esecuzioni. Tra la norma e i suoi effetti intervengono infatti fattori di mediazione istituzionale, quali la capacità operativa degli Uffici Notificazioni, Esecuzioni e Protesti (UNEP), la disponibilità delle Forze dell’Ordine e le modalità organizzative adottate dagli uffici giudiziari competenti. Il presente documento non analizza tali differenze applicative, ma ne riconosce l’importanza ai fini di future valutazioni.

4. I dati esistono, la conoscenza no

Più precisamente, le informazioni esistono, ma risultano distribuite tra fonti costruite per finalità differenti e oggi non interoperabili ai fini della domanda di ricerca proposta.

Tema	Fonte	Scala
Sfratti	Ministero dell’Interno	Comune
Patrimonio ERP	Roma Capitale	Municipio
Fragilità abitativa	MEMOTEF	Municipio
Patrimonio ATER	Osservatorio Casa Roma	Municipio
Mercato della locazione	MEMOTEF / OMI	Comune / Zone urbanistiche

Il problema non è la scarsità delle informazioni, ma che sono state costruite per finalità differenti e non dialogano tra loro. Sono pezzi separati di una mappa che nessuno ha ancora composto.

5. Cosa possiamo osservare oggi

Le fonti disponibili consentono già una lettura multilivello della città. Non un indice, ma una diagnosi. È possibile osservare:

la distribuzione della fragilità abitativa;
la distribuzione del patrimonio ERP;
la pressione del mercato della locazione;
il quadro cittadino delle procedure di sfratto.

Questi elementi descrivono condizioni strutturali. Non dimostrano un rapporto causale, ma consentono però di verificare se esista un allineamento o un disallineamento tra i territori dove la vulnerabilità è maggiore e quelli dove la capacità pubblica di risposta risulta più elevata.

6. Il vuoto conoscitivo

Il principale risultato della ricognizione è semplice. Oggi non esiste alcuna base dati pubblica capace di seguire il percorso di un nucleo dopo l’esecuzione dello sfratto. Questo non rappresenta un limite del presente lavoro, ma un limite dell’attuale sistema informativo. Ed è proprio questo limite che impedisce una valutazione territoriale completa degli effetti del DDL.
Una possibile evoluzione della ricerca potrebbe integrare alle basi dati amministrative metodologie esplorative di tipo qualitativo, attraverso studi di caso, interviste ai servizi sociali territoriali o ricostruzioni campionarie dei percorsi successivi all’esecuzione.
Tali approcci non sostituiscono un sistema informativo integrato, ma possono contribuire a descrivere almeno in parte i flussi oggi non osservabili.

7. Una proposta metodologica

Più che costruire immediatamente un indice sintetico, appare prioritario costruire un protocollo di integrazione delle basi informative. L’obiettivo non è creare nuovi archivi, ma rendere interoperabili quelli esistenti. Il protocollo considera prioritariamente le condizioni strutturali osservabili attraverso basi dati pubbliche. Restano volutamente escluse, in questa fase, componenti meno facilmente misurabili ma potenzialmente rilevanti, quali il capitale sociale locale, le reti informali di sostegno, il ruolo del terzo settore e altre forme di resilienza comunitaria.
Una futura metodologia potrebbe integrare:

dati sulle esecuzioni;
patrimonio ERP;
graduatorie;
fragilità socio-economica;
mercato della locazione;
esiti della presa in carico.

Solo dopo questa integrazione sarà possibile costruire un indicatore statisticamente robusto. I principali nodi ancora aperti riguardano:

disponibilità di dati sugli sfratti a scala sub-comunale;
aggiornamento delle basi informative sulla fragilità abitativa;
definizione della metodologia di aggregazione degli indicatori.

Passaggio	Dato necessario	Fonte possibile	Limite attuale
Dove avviene l’esecuzione	sfratti sub-comunali	Tribunale / UNEP / UTG	non pubblicato
Capacità pubblica	ERP, assegnazioni, graduatorie	Roma Capitale / ATER	scala e aggiornamento da verificare
Fragilità territoriale	affitto, sovraffollamento, popolazioni fragili	MEMOTEF / ISTAT	dato 2021
Esito post-sfratto	presa in carico, ricollocazione, uscita dal territorio	servizi sociali / studi campione	non integrato

Conclusioni

Non sosteniamo che il DDL S.1896 produrrà automaticamente un aumento dell’emergenza abitativa, ma oggi non disponiamo degli strumenti conoscitivi necessari per misurarne gli effetti territoriali. Una politica pubblica può modificare rapidamente il funzionamento di un sistema. Il sistema informativo pubblico richiede invece tempo, basi dati interoperabili e strumenti adeguati per osservarne gli effetti. Quando tali strumenti mancano, il rischio non è soltanto prendere decisioni sulla base di informazioni incomplete. È non essere in grado di valutarle una volta adottate.
Il problema dunque non è l’assenza di dati. È l’assenza di una domanda capace di metterli in relazione. La valutazione dell’esposizione territoriale agli effetti delle politiche abitative richiederà inevitabilmente un approccio interdisciplinare, capace di integrare strumenti propri dell’urbanistica, del diritto, della statistica pubblica, della geografia e delle politiche sociali.
Proponiamo dunque un percorso. Se verrà sviluppato, sarà possibile costruire strumenti utili non solo per valutare gli effetti del DDL S.1896, ma più in generale per comprendere come le politiche pubbliche producano effetti differenti nei diversi territori della città.

LabUr nasce come laboratorio civico di urbanistica. Il suo obiettivo non è sostituirsi alle istituzioni né alla ricerca accademica, ma contribuire al dibattito pubblico attraverso analisi fondate su atti, dati e procedure. Questo documento nasce dalla convinzione che una buona politica pubblica non possa essere valutata soltanto sulla base delle intenzioni che dichiara o delle posizioni che suscita, ma che debba essere valutata anche sulla capacità delle istituzioni di osservarne gli effetti. Per questo motivo, prima ancora di proporre un nuovo indicatore, abbiamo scelto di mettere in evidenza una domanda che oggi il sistema informativo pubblico non è ancora in grado di affrontare. Se questo lavoro contribuirà a rendere quella domanda parte del dibattito pubblico, avrà raggiunto il suo obiettivo. Le buone politiche pubbliche richiedono buoni dati. Ma prima ancora richiedono buone domande.

Riferimenti bibliografici

Esposito, A. (2024). Evictions in Italy: Recognising the housing problem dispelling myths. Cities, 151, 105139. DOI: 10.1016/j.cities.2024.105139.
Eviction Research Network, University of California, Berkeley. Housing Precarity Risk Model (HPRM).
EyesReg (2014). Rischio, vulnerabilità e resilienza territoriale: il caso delle province italiane. Vol. 4, n. 1.
MEMOTEF – Sapienza Università di Roma & Roma Capitale (2025). Il disagio abitativo a Roma.
Ministero dell’Interno – Ufficio Centrale di Statistica. Provvedimenti esecutivi di sfratto, richieste di esecuzione e sfratti eseguiti. Dati 2024.
Osservatorio Casa Roma (2018). Il patrimonio residenziale pubblico.
Osservatorio Casa Roma (2018). La distribuzione del patrimonio ATER.
Osservatorio Casa Roma (2021). I quartieri di edilizia residenziale pubblica.
Roma Capitale (2023). Annuario ERP 2023.
Senato della Repubblica – XIX Legislatura. DDL S.1896 – Disposizioni in materia di rilascio di immobili. Fascicolo Iter.

LabUr è un laboratorio indipendente di analisi urbanistica e amministrativa. Verifica atti, procedure e politiche pubbliche nell’interesse collettivo.