Sul Mare di Roma approda un nuovo modello di concessione in cui l’Amministrazione mantiene piena libertà di intervento, mentre il rischio economico e giuridico ricade interamente sugli operatori. Un impianto formalmente legittimo, ma sostanzialmente squilibrato. Una vera e propria mutazione genetica della concessione demaniale ad Ostia: da strumento di partenariato per la valorizzazione del bene pubblico a dispositivo di esternalizzazione totale del rischio amministrativo.
A Ostia sta accadendo qualcosa di molto grave: la stagione balneare si prepara a partire il 17 maggio, mentre ancora non si sa se il bando del 2025 con cui sono state assegnate le nuove concessioni sia regolare oppure no.
LabUr ha visto e preso atto delle nuove concessioni rilasciate. E proprio leggendo quegli atti emerge un dato chiaro: anche il Comune sa che la partita non è chiusa.
Dentro le concessioni, infatti, si prevede cosa accadrà se il Consiglio di Stato dovesse annullare il bando. Il giudice deciderà il 12 maggio, ma la sentenza sarà pubblicata solo nei giorni successivi. Questo significa che la stagione potrebbe partire prima di conoscere davvero l’esito e le conseguenze della decisione.
È un cortocircuito. Da una parte si parla da mesi di legalità, trasparenza e nuovo corso. Dall’altra si rilasciano concessioni nate da un bando che, dopo un anno, è ancora sotto giudizio.
Le nuove concessioni, quindi, non chiudono il problema, ma lo confermano. Sono atti pieni di cautele, clausole e paracadute, come se l’amministrazione volesse andare avanti comunque, ma sapesse benissimo che tutto potrebbe essere rimesso in discussione.
L’analisi delle concessioni
L’analisi coordinata degli atti di gara e la visione diretta di più atti concessori tra loro sostanzialmente identici consentono di ricostruire con precisione l’impianto delle nuove concessioni adottate da Roma Capitale che solleva diverse criticità.
Innanzitutto l’impianto adottato da Roma Capitale tende a qualificare la concessione come atto unilaterale dell’Amministrazione, più che come rapporto contrattuale.
Si legge infatti “Il presente atto non costituisce rapporto contrattuale tra le parti”. Eppure, al concessionario vengono imposti obblighi tipici di un rapporto contrattuale. Al concessionario infatti vengono imposti obblighi puntuali, continuativi e onerosi, tipici di un vero e proprio contratto (gestione del servizio, responsabilità verso terzi, manutenzione, sicurezza, rispetto integrale della normativa di settore).
Si tratta di una struttura ambigua perché da una parte si presenta come un non contratto quando si tratta di riconoscere tutele, e dall’altra un contratto quando si tratta di imporre obblighi. Un’asimmetria che ha delle conseguenze importanti.
È evidente che la concessione, per sua natura, attribuisce all’Amministrazione poteri più ampi rispetto a un contratto di appalto. Tuttavia, anche in questo quadro, resta fermo il principio di proporzionalità e di equilibrio del rapporto, che non può tradursi in una compressione generalizzata delle tutele del concessionario.
Non è un caso che in più atti concessori compaiono formule del tipo: “il presente atto non costituisce rapporto contrattuale tra le parti”, oppure che si preveda che “il concessionario rinuncia a qualsiasi pretesa di indennizzo, risarcimento o compensazione”.
Allo stesso modo, si ribadisce che “resta fermo l’obbligo di garantire la continuità del servizio anche in caso di sopravvenienze amministrative”, mentre l’Amministrazione “si riserva la facoltà di modificare, sospendere o revocare” il rapporto.
Letti singolarmente, si tratta di passaggi formali, ma nel loro insieme, delineano un assetto preciso.
Il rischio è solo del concessionario
Nel modello adottato, il rischio economico e giuridico dell’intera operazione risulta sostanzialmente concentrato in capo al concessionario. Anche in presenza di eventi non imputabili a lui (inclusi scenari di inefficacia o revisione degli atti amministrativi a seguito di sentenze) la continuità dell’attività resta in capo all’operatore, senza che emergano meccanismi chiari di compensazione o riequilibrio.
Si tratta, in sostanza, di un sistema in cui l’obbligo di operare resta, la garanzia economica si riduce e il rischio resta integralmente privato.
Il sistema sanzionatorio
Il sistema sanzionatorio prevede penali che possono arrivare a diverse migliaia di euro per singola violazione e fino a decine di migliaia di euro nei casi più gravi, mentre il concessionario è tenuto a sostenere integralmente i costi di gestione, a corrispondere il canone demaniale e una componente variabile legata ai ricavi.
Continuità del servizio anche in condizioni di incertezza
L’impianto della concessione appare costruito per garantire la continuità del servizio anche in presenza di criticità amministrative o contenziosi, assicurata attraverso una compressione significativa della posizione del concessionario, chiamato a proseguire l’attività anche in condizioni di instabilità del titolo.
Potere ampio, stabilità debole
Parallelamente, l’Amministrazione conserva ampi margini di intervento. Può sospendere, riassegnare, ridefinire le condizioni operative. Il tutto in un quadro in cui la durata della concessione resta strutturalmente limitata e incerta (1 anno, rinnovabile massimo fino a 3).
Siamo in presenza di un equilibrio fragile: forte il potere pubblico, debole la stabilità del rapporto, con evidenti interrogativi sulla sostenibilità nel medio periodo nell’interesse collettivo.
Il tema, quindi, non è la presenza del rischio imprenditoriale (che è fisiologico nelle concessioni), ma la sua distribuzione. Nel modello adottato da Roma Capitale a guida Gualtieri, tale rischio appare concentrato in modo quasi esclusivo sul concessionario, senza meccanismi evidenti di riequilibrio.
Una concessione “a rischio unico”
Non è un caso che, informalmente, tra gli operatori si parli di una concessione “a rischio unico”. Un’espressione sintetica, ma efficace, per descrivere un assetto in cui il rischio per l’amministrazione si riduce mentre si alza notevolmente il rischio per il privato.
Il rischio di nuovi contenziosi
Un modello concessorio fortemente sbilanciato può ridurre il rischio immediato per l’Amministrazione, ma al tempo stesso aumentare il rischio di contenzioso nel medio periodo.
Insomma, la lunghissima e onerosa stagione dei contenziosi non sembra al tramonto, soprattutto in presenza di eventi che incidono sull’equilibrio economico del rapporto. Ed è proprio sul terreno dell’equilibrio e della proporzionalità che la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente costruito i propri limiti all’azione pubblica e a farne le spese sono state le casse comunali, cioè i cittadini.
Il modello Gualtieri tutela l’interesse pubblico?
È sostenibile un sistema in cui il rapporto concessorio perde equilibrio, trasformandosi in un trasferimento unilaterale del rischio? Perché è su questo terreno e non su quello formale che si giocherà la tenuta reale del modello Gualtieri sul Mare di Roma ad Ostia.
Un modello di questo tipo, anche laddove formalmente legittimo, rischia di produrre effetti distorsivi: riduzione della capacità di investimento, compressione dei margini operativi e, nel medio periodo, minore qualità del servizio.
Il punto, infatti, non è la maggiore forza dell’Amministrazione nel rapporto concessorio (il suo rafforzamento è auspicabile, soprattutto in un settore come quello demaniale dove l’interesse collettivo dovrebbe prevalere su quello individuale), ma l’adozione di atti a forte connotazione unilaterale appare solo funzionale all’esigenza dell’Amministrazione di recuperare capacità di intervento in un settore segnato da ritardi, abusi e rigidità storiche.
Uno squilibrio così marcato può essere giustificato solo a una condizione, cioè che si traduca in un miglioramento concreto e misurabile del servizio, della qualità degli spazi pubblici e dell’accessibilità della costa.
In assenza di questi elementi, il rischio è che il rafforzamento del potere pubblico non produca un beneficio collettivo, ma si traduca semplicemente in una redistribuzione del rischio a carico degli operatori.
Per altro, questo modello rischia di non attirare “imprenditori illuminati”, ma “estrattori di valore a breve termine” che massimizzano il profitto subito, tagliando sui costi di manutenzione e qualità, esattamente l’opposto di ciò che l’Amministrazione dichiara di voler ottenere.
Conclusioni
Il nuovo modello prova a tenere insieme due esigenze opposte: far partire subito la stagione e proteggersi da una possibile bocciatura nelle aule giudiziarie. Il risultato è un atto che sembra solido, ma che in realtà è costruito sull’incertezza.
La conclusione è amara.
Ostia non riparte nella chiarezza, ma nell’incertezza.
Si apre così la stagione balneare 2026 mentre la legalità tanto sbandierata resta appesa ad una sentenza. E ancora una volta cittadini, operatori e territorio si ritrovano davanti a un’amministrazione che corre prima che la giustizia abbia finito di decidere.