Quando il linguaggio della governance sostituisce quello della democrazia urbana. Una lettura critica della Conferenza DIAC del 30 giugno 2026.
C’è una parola che è praticamente scomparsa dal dibattito contemporaneo sulla rigenerazione urbana: cittadino.
Ascoltando gli interventi della Conferenza DIAC del 30 giugno scorso dedicata al Masterplan, siamo rimasti colpiti dalla ricorrenza quasi ossessiva di alcune parole: governance, stakeholder, partnership, vision, management, cabina di regia, monitoraggio, processo. Una, invece, sembrava essersi dissolta: cittadino.
Può sembrare un dettaglio lessicale, ma non lo è.
Le parole non descrivono soltanto la realtà. La costruiscono. E quando cambia il linguaggio, spesso sta già cambiando anche l’idea di città che quel linguaggio sottende.
L’impressione è che l’urbanistica venga sempre più raccontata come una pratica di coordinamento tra soggetti organizzati, chiamati a costruire insieme una trasformazione. Una città concepita come un sistema da gestire, un processo da governare, un insieme di investimenti da coordinare. Meno evidente, invece, è il ruolo del cittadino come titolare di diritti all’interno del procedimento pubblico.
Il punto non è il Masterplan
Nei contesti anglosassoni il Masterplan nasce come strumento di coordinamento strategico, cioè serve a costruire una visione, mettere in relazione soggetti diversi, organizzare investimenti, accompagnare trasformazioni complesse. Nasce all’interno di ordinamenti profondamente diversi da quello italiano. Negli Stati Uniti e in Canada opera in sistemi istituzionali caratterizzati da strumenti pianificatori, forme di governo locale, procedure partecipative, planning commissions, public hearings e meccanismi di judicial review che non coincidono con quelli del nostro ordinamento. In quel contesto il Masterplan svolge prevalentemente una funzione di coordinamento strategico: costruisce una visione, mette in relazione soggetti diversi, organizza investimenti e accompagna trasformazioni complesse.
Proprio per questo riteniamo che il problema non sia il Masterplan in sé, ma il suo trapianto nel sistema italiano. Uno strumento non può essere separato dall’ordinamento che gli attribuisce significato, limiti e garanzie. Importare il lessico del Masterplan senza interrogarsi sul diverso assetto istituzionale entro cui nasce significa rischiare di attribuirgli funzioni profondamente diverse da quelle originarie.
Una parte importante della cultura urbanistica italiana gli riconosce invece la stessa funzione.
Michele Talia, Presidente dell’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU), ha più volte sostenuto che il Masterplan possa rappresentare un utile strumento di integrazione tra pianificazione, progetto e investimenti, purché operi all’interno di una cornice normativa stabile e coerente. Che cosa accade però quando quella cornice si indebolisce? Il Masterplan continua davvero a svolgere una funzione di coordinamento oppure finisce progressivamente per assumerne un’altra?
Quando il procedimento urbanistico ordinario arriva troppo tardi
Negli ultimi mesi, analizzando numerosi procedimenti amministrativi romani, ci siamo imbattuti in una ricorrenza che intendiamo ora verificare in modo sistematico. In diversi casi il procedimento urbanistico ordinario non sembra più rappresentare il luogo nel quale la decisione viene costruita, discussa e verificata. Interviene invece quando una parte significativa della decisione si è già progressivamente consolidata attraverso accordi preliminari, protocolli d’intesa, finanziamenti, partenariati pubblico-privati, documenti strategici, procedure speciali, poteri derogatori, dichiarazioni politiche e aspettative ormai sedimentate.
Con procedimento urbanistico ordinario intendiamo il percorso previsto dalla pianificazione e dal diritto amministrativo, fondato sulla pubblicità degli atti, sulla partecipazione, sulle osservazioni dei cittadini, sulla motivazione delle decisioni e sul controllo pubblico. È rispetto a questo modello che osserviamo il crescente ricorso a strumenti negoziali, derogatori o speciali. Questo non significa che le alternative diventino giuridicamente impossibili, ma significa qualcosa di diverso: la decisione tende progressivamente a consolidarsi attraverso un processo che restringe lo spazio delle alternative, rendendole via via più onerose sul piano politico, economico e amministrativo. Quando la variante urbanistica giunge all’approvazione, lo spazio delle alternative può essere già stato drasticamente ridotto e la partecipazione rimane solo formalmente prevista. Quindi, quanta capacità decisionale conserva realmente il procedimento urbanistico ordinario?
Una questione già aperta
Edoardo Salzano definiva urbanistica contrattata il progressivo spostamento della decisione urbanistica da un sistema di regole valide erga omnes verso forme di negoziazione sempre più condizionate dagli interessi proprietari. Paolo Berdini ha sviluppato questa critica attraverso numerosi casi romani, tra cui quello dello Stadio della Roma a Tor di Valle, mostrando come il luogo sostanziale della decisione potesse progressivamente allontanarsi dal procedimento urbanistico ordinario formalmente destinato a produrla. Allo stesso tempo, una parte importante della riflessione urbanistica contemporanea propone una lettura diversa.
L’Istituto Nazionale di Urbanistica e numerosi studiosi della rigenerazione urbana riconoscono al Masterplan una funzione positiva di coordinamento tra pianificazione, progetto e investimenti. Michele Talia, ad esempio, ha più volte richiamato la necessità che questa funzione rimanga inserita entro una cornice normativa stabile e coerente. Ma quando quella cornice si indebolisce, il Masterplan continua a essere uno strumento di coordinamento oppure cambia funzione?
Anche la Corte costituzionale ha richiamato la necessità che le trasformazioni urbane si sviluppino all’interno di un quadro normativo coerente, mettendo in guardia contro interventi frammentati e privi di una stabile cornice pianificatoria (sentenza n. 24/2022).
La stessa questione attraversa da anni anche il dibattito internazionale.
La letteratura sulla governance urbana, sui soft spaces e sui processi di stabilizzazione delle decisioni mostra come una scelta urbanistica non diventi irreversibile in un singolo momento, ma attraverso un progressivo accumulo di atti, investimenti, aspettative, linguaggi e istituzioni.
Dunque non ci interessa stabilire il momento esatto nel quale una decisione diventa irreversibile, ma ci interessa capire come una decisione si consolida e quale spazio rimanga, durante questo processo, all’esercizio effettivo della partecipazione democratica garantita dal procedimento urbanistico ordinario.
La riduzione esecutiva dell’urbanistica
Nel corso della Conferenza DIAC, Maurizio Carta (Assessore all’Urbanistica di Palermo), ha definito l’urbanistica una scienza e ha attribuito ad essa una funzione prevalentemente esecutiva. È una definizione che non condividiamo. L’urbanistica utilizza certamente conoscenze scientifiche, ma il suo fondamento rimane dottrinale. Ogni scelta urbanistica incorpora infatti un sistema di valori. Decidere se privilegiare la rigenerazione urbana o il consumo di suolo, l’interesse pubblico o quello proprietario, la redistribuzione o la valorizzazione immobiliare non è una decisione scientifica. È una decisione politica. Ridurre l’urbanistica a tecnica esecutiva ci sembra un errore prima di tutto disciplinare perché non applica semplicemente conoscenze, ma decide entro quale sistema di valori quelle conoscenze verranno utilizzate.
Le regole non rallentano la democrazia. La rendono possibile.
Una parte del dibattito contemporaneo considera la flessibilità un valore in sé. L’idea è semplice: meno regole, più capacità di realizzare trasformazioni. Noi pensiamo l’esatto contrario. L’assenza di regole non produce agilità, ma discrezionalità.
Il procedimento urbanistico ordinario non è un ostacolo burocratico da aggirare. È il luogo nel quale la trasformazione urbana viene sottoposta a pubblicità degli atti, motivazione delle decisioni, osservazioni, controllo pubblico e possibilità di contestazione.
La Corte costituzionale ha più volte richiamato la necessità che le trasformazioni del territorio si sviluppino all’interno di una cornice normativa coerente, mettendo in guardia contro interventi frammentati e privi di un quadro pianificatorio stabile. Per questo continuiamo a ritenere che il procedimento urbanistico ordinario rappresenti la principale garanzia democratica di cui dispone il cittadino, non perché sia perfetto, ma perché è il luogo nel quale il potere dovrebbe rendere conto delle proprie decisioni.
Restituire valore agli atti
Non chiediamo che la nostra interpretazione venga condivisa. Chiediamo che possa essere verificata. Per questo, entro la conclusione del mandato della Giunta Gualtieri, LabUr pubblicherà una ricostruzione sistematica dei principali procedimenti di trasformazione urbana avviati durante questa consiliatura. Per ciascun caso ricostruiremo la cronologia degli atti, il progressivo accumulo dei vincoli tecnici, economici e politici, il momento nel quale interviene il procedimento urbanistico ordinario e la concreta capacità della partecipazione di incidere sulle decisioni. Non partiremo dalle opinioni, ma dalle date, dagli atti, dalla sequenza con cui le decisioni si sono progressivamente consolidate. Potremmo essere smentiti e ce lo auguriamo, perché se questa ricerca dovesse dimostrare che il procedimento urbanistico ordinario continua a svolgere pienamente la propria funzione garantista, non sarebbe una sconfitta per LabUr, ma una buona notizia per la democrazia. Se invece gli atti dovessero confermare che la pianificazione interviene sempre più spesso quando la decisione si è già sostanzialmente consolidata altrove, allora il problema non riguarderebbe più le intenzioni di chi osserva questi fenomeni, ma il modo in cui oggi si governa la trasformazione delle nostre città.
Una città democratica non si misura soltanto dalla qualità delle opere che realizza. Prima ancora si misura dal modo in cui decide di realizzarle. E l’urbanistica, almeno per come continuiamo a intenderla, nasce proprio per questo: limitare il potere, non semplicemente renderlo più efficiente.
Fonti e riferimenti
Conferenza DIAC sul Masterplan
- DIAC Conference n. 2 – Il Masterplan nella rigenerazione urbana, Roma, 30 giugno 2026
Presentazione della Conferenza e del Masterplan come strumento volontario e non cogente di raccordo fra pianificazione urbanistica e progetto. - DIAC – Il Masterplan per superare l’urbanistica conformativa. «Ma cambiamogli nome». Gli assessori: codificare no, sperimentare sì
Resoconto della tavola rotonda con Maurizio Veloccia, Maurizio Carta, Silvia Viviani e Adriana Fantini. - Maurizio Carta – «Il termine Masterplan non mi piace»
Fonte dell’intervento nel quale Carta definisce l’urbanistica «una pratica, una scienza, una modalità dell’azione sul territorio» e richiama la necessità della «funzione esecutiva». Le stesse affermazioni risultano nella video intervista del 30 giugno. - Michele Talia – «Strumento di integrazione fra politiche diverse»
Talia definisce il Masterplan uno strumento di pianificazione strategica e non conformativa, utile per integrare politiche e investimenti, ma sostiene che non possa essere introdotto senza una riforma organica del governo del territorio e critica le semplificazioni indiscriminate. - INU – Il Masterplan nella rigenerazione urbana: il presidente dell’INU al workshop del 30 giugno
Comunicazione istituzionale sulla partecipazione di Michele Talia alla Conferenza. - Michele Talia – Per non tarpare le ali alla rigenerazione urbana
Riferimento ulteriore alla posizione di Talia e dell’INU sulla necessità di una riforma coerente del governo del territorio. - Maria Cristina Fregni – Il Masterplan è il vestito sartoriale di un processo che ha bisogno di metodo e competenze
Articolo successivo alla Conferenza, nel quale il Masterplan viene definito «braccio operativo» di un metodo di trasformazione, strumento interno ai soggetti coinvolti e «vestito sartoriale del processo rigenerativo». - DIAC – Il Masterplan può salvare la rigenerazione urbana dallo stallo delle riforme
Dossier con le posizioni di Michele Talia, Silvia Viviani, Marcello Capucci, Bruno Discepolo, Pierluigi Mantini, Stefano Betti, Paolo Desideri e Maurizio Carta.
Urbanistica contrattata e funzione delle regole
- Edoardo Salzano – Che cos’è l’urbanistica contrattata
Salzano definisce l’urbanistica contrattata come la sostituzione delle regole urbanistiche valide erga omnes con la contrattazione diretta tra i soggetti che dispongono del potere di decidere, sottolineando il passaggio dal sistema delle garanzie alla discrezionalità negoziale. - Paolo Berdini – Stadio della Roma a Tor di Valle
“Paolo Berdini si è dimesso (davvero) dalla giunta di Roma” (14 feb 2017), “Roma, divorzio in giunta sullo stadio: il primo sì fa saltare Berdini” (15 feb 2017)”, “Stadio Roma, la testimonianza di Berdini: ‘Dopo le parole di Totti venni isolato'” e Forzaroma.info
Cornice costituzionale
- Corte costituzionale, sentenza n. 24 del 2022
La Corte richiama la necessità di una coerente e stabile cornice normativa e critica il ricorso a interventi parcellizzati e svincolati dalla pianificazione urbanistica generale.
Stabilizzazione progressiva delle decisioni
- Martijn Duineveld, Kristof Van Assche, Raoul Beunen, “Making things irreversible. Object stabilization in urban planning and design”, Geoforum, 46, 2013, pp. 16–24
Gli autori descrivono l’irreversibilità non come un singolo evento, ma come un processo di progressiva stabilizzazione dell’oggetto pianificatorio attraverso oggettivazione, naturalizzazione e istituzionalizzazione.
Valutazione degli strumenti negoziali
- Ezio Micelli, “Restituire alla comunità il public value delle scelte urbanistiche: tassazione vs strumenti di partenariato”, Scienze Regionali, 2016, n. 3, pp. 105–113
DOI corretto: 10.3280/SCRE2016-003007. Il contributo riguarda la valutazione economica e perequativa degli strumenti negoziali; la griglia proposta da LabUr affronta invece la dimensione procedurale e temporale del consolidamento della decisione.